경찰수사권 왜 필요한가 ?
경찰은 수사, 검찰은 기소를 수사구조 개선의 본질을 찾아라
참여정부의 탄생 과정에서 <경찰 수사권 독립 문제>가 또 다시 수면 위로 떠올라 큰 이슈가 되고 있다.
경찰의 수사권 독립 문제는 어제 그제의 일이 아니다. 가장 가까운 예로는 김대중 대통령의 지난 대선공약에서도 명확히 드러난다. 김 대통령은 대선후보 당시 본지를 통해 “경찰을 검찰의 노예적 지위에 빠뜨려 영원히 경찰발전을 가로막고 있는 검찰에게만 주어진 수사권을 경찰도 민생치안과 관련된 일정정도의 범죄에 대해서는 검사의 지휘 없이 독자적으로 수사할 수 있도록 해야한다”면서 “그래야 경찰의 자질향상과 위상확립은 물론이고 전 세계적으로 보편화 된 「검․경 분권화」를 통한 사법 민주화의 일보전진에도 기여하게 될 것”이라고 경찰 수사권 독립 의견을 표명했다.
이후 대통령당선자의 1백대 개혁과제 가운데 ‘경찰수사권 독립’과 ‘지방자치경찰제 도입’건이 당당히 자리를 잡았고, 각계각층에서 경찰 수사권 독립 논의가 활발히 진행됐다.
하지만 경찰 수사권 독립에 관한 논의가 찬성론자와 반대론자의 첨예한 대립으로 이어지면서 대통령의 논의 중단 명령 사태가 발생했다.
이후, 노무현 대통령(당시 대선후보)이 이대길 서울지방경찰청장에게 “국가권력 분권차원에서 경찰 분권을 해야 한다”며 “당선되면 큰 선물을 주겠다”고 사실상 <경찰의 수사권 독립>을 시사하는 발언으로 주목을 받았다.
본지와의 인터뷰에서도 “현재 인사청문회와 임기제의 도입 등 경찰의 정치적 중립성을 확보하기 위한 제도적 방안을 마련 중인데다 국민의 인권의식이 향상되고 인권감시기능도 강화되고 있는 추세”라며 “경찰의 수사권부여 여부에 대해 전향적으로 논의할 수 있는 분위기가 형성된 것 아닌가 생각한다”고 의지를 표명했다.
또 경찰대학 제19기 졸업 및 임용식 연설에서 “일부 경미한 범죄에 대해선 경찰이 사실상 수사권을 행사 중인 현실을 감안, 이를 제도화할 수 있는 방안을 검토해나갈 것”이라며 “차근차근 시간을 두고 추진해 임기 내에 실현될 수 있도록 하겠다”고 말했다.
이에 따라 경찰의 수사권 독립은 이제 그 폭과 시기만을 남겨둔 듯하며, 이는 충분한 국민적 여론이 수렴된 후 현실화 될 전망이다. 또 <수사지휘론>으로 경찰 수사권에 대해 조목조목 비판을 가했던 검찰의 공격 역시 더욱 강화될 것으로 보인다. 지금까지 여러 차례 <되치기 기술>로 경찰 수사권 주장을 일소해 왔던 검찰의 기술이 이번에도 제대로 먹혀들지 아무도 알 수 없는 노릇이지만, 무엇 보다 중요한 것은 이제 더 이상 본질을 흐리는 소모적인 <밥그릇 싸움> 양상만은 양 기관이 모두 벗어나 진실로 국민을 위한 근본적인 논의와 수사구조 개선이 이루어지기를 바라는 마음 간절하다.
경찰 수사권 독립 및 지방자치경찰제 논란의 역사
경찰 수사권 독립과 지방자치경찰제 도입문제는 50여년 전부터 끊임없이 논란이 됐던 사안이다.
지난 53년 9월 자유당이 경찰권 강화를 위해 대통령 소속의 경찰위원회 규정입법을 시도했으나 실패했다. 자유당 정권은 55년 다시 이를 시도했지만, 국무회의 의결만 거치고 국회 회부는 좌절됐다. 자유당은 1년 후 공안위원회로 이름을 바꿔 3차시도 했으나 끝내 성사시키지 못했다.
또 민주당은 57년부터 59년까지 경찰 중립을 위한 공안위원회 입법을 시도하다 419로 중단됐다. 이 문제는 다시 1960년 국회 경찰중립화 법안기초특위가 제출한 총리 소속 공안위원회 중심의 경찰제도입법을 시도했으나 과도정부가 경찰행정개혁 심의회의 안을 폐기했다.
60년 12월 제5대 국회에서 주수윤 의원 등 12명이 4대국회의 입법시도를 되풀이했으나 경찰법제정안은 다시 폐기됐다. 우여곡절 끝에 절충안을 마련, 제2공화국 개정헌법과 정부조직법을 개정했으나 결국 시행되지는 못했다. 당시 <헌법 제75조 2항>에는 “경찰의 중립을 보장하기에 필요한 기구에 관하여 규정을 두어야 한다”고 명시돼 있고, <정부조직법> 관련규정에는 “경찰의 관리를 위하여 내무부에서 독립하여 국무총리 관할 하에 공안위원회를 둔다”고 명시되어 있다.
1961년 516후 국가재건최고회의가 일부를 검토한 이후, 경찰 중립화 논의는 72년 5월 신민당이 경찰조직법안의 상정을 시도(좌절)할 때까지 수면 하에 있었다.
80년대 들어 제5공화국 헌법개정시 6인의 교수가 경찰 중립을 위한 개헌시안을 작성한데 이어, 80년 3월 재향경우회가 경찰 중립화를 헌법에 반영해 줄 것을 요구했으며, 일부 민간인들이 경찰 중립을 위한 공안위원회 설치와 경찰독립안을 제기하기도 했다.
88년 1월 29일 경찰대학총동창회는 경찰 중립화를 요구하는 성명서를 발표했으며, 8월 26일 행정개혁위원회가 경찰 중립성 보장 방안에 관한 토론회를 개최했다.
제13대 여소야대 국회는 개혁차원에서 경찰의 정치적 중립과 지방자치경찰제 도입을 추진했다. 88년 10월 통일민주당이 경찰법안을 발의한 데 이어, 11월에는 평화민주당이 경찰법안을 발의했다. 89년 들어 신민주공화당이 경찰법안을 발의해 89년 11월 야3당은 드디어 단일 경찰법안을 작성해 국회에 발의케 됐으나 3당 합당으로 좌절됐다.
정부는 90년 12월 12일 경찰의 정치적 중립과 지방자치경찰의 실현과는 무관한 경찰법안을 제출해 91년 5월 10일 이를 국회에서 강행 처리했다.
당시 정부가 제출한 경찰법안은 치안본부를 경찰청으로 승격하고, 경찰고위직 인사들의 일부 승진이 있었을 뿐, 경찰행정을 본질적으로 변화시키는 내용은 담고 있지 않았다는 것이 야측의 지적이다.
당시 야당이 국회에 발의했던 경찰법안은 경찰의 정치적 중립성을 담보하기 위한 국가경찰위원회 제도의 도입과 위원회의 구성, 지방경찰위원회 도입 등을 골자로 하고 있었다.
이후 여야는 이 부문에서 어떠한 합의점도 도출하지 못한 채 김대중 정부까지 이어오다가, 김 대통령의 1백대 개혁과제 가운데 ‘경찰 수사권 독립’과 ‘지방자치경찰제 도입’ 건이 당당히 자리를 잡게 되면서 또 다시 각계각층에서의 경찰 중립 및 지방자치경찰제 논의가 활발히 진행됐다. 물론 그 이면에는 경찰 수사권 독립 방안까지도 포함되었다.
하지만, 이에 관한 논의가 찬성론자와 반대론자의 첨예한 대립 갈등구조로 이어지면서 김 대통령의 논의중단 명령 사태가 발생, 이 과제는 다시 5년이라는 기간동안 수면 속으로 가라앉을 수밖에 없었다.
그리고 지난 93년 6월 <지방자치실무연구소>를 열고 분권과 자율, 지방화 연구로 경찰 수사권 독립을 포함, 자치경찰제 도입을 긍정적으로 검토했던 노무현 대통령이 제16대 대통령으로 당선됨으로써 이 과제는 다시 급물살을 타게 된다.
경찰 수사권 독립의 필요성
경찰과 검찰이 서로에게 많은 불만을 가지고 있는 것만은 분명하다. 경찰이 검찰에게 갖는 불만은 검찰이 사건처리 결정을 내리기 전에 경찰과 전혀 협의가 없다는 것과 사건처리 과정과 그 이유에 대해 경찰에 환류정보를 제공하지 않는다는 것, 경찰이 필요할 때 검사들과 면담할 수 없다는 것, 검찰이 경찰의 업무나 문제점 및 업무의 우선순위에 대해 이해가 없고 또 평가하려 하지 않는다는 것 등을 들 수 있다. 한마디로 경찰은 검사들이 <거리의 상황>을 잘 모르며, 그렇기 때문에 범죄의 실제에 대해 잘못 생각하고 경찰의 활동에 대해 부정적인 선입견을 가진다고 생각한다.
반대로 검찰이 경찰에 대해 가지고 있는 불만은 경찰이 충분한 정보 및 증거를 제공하지 않는 탓에 수사와 사건의 보고가 기소목적을 위해서는 불충분하다는 것이다. 경찰이 너무 체포에만 치중하며, 체포와 동시에 경찰의 역할이 끝나기 때문에 수사를 계속 하기에는 어려움이 있다고 말한다. 이는 경찰관이 검찰에서 필요로 하는 정보가 무엇인지 잘 모를 뿐만 아니라 이에 대한 동기 유발조차 없는 데서 기인한다고 생각한다.
이러한 현실에서 경찰의 수사권 독립은 첨예한 논쟁의 대상이 될 수밖에 없었다. 그러나 경찰 중립화 없는 자치경찰제 도입이 의미가 없듯이 수사권 독립을 통한 <제자리 찾기> 없는 경찰 중립화나 지방자치경찰제 도입 또한 그 의미를 찾기 힘들다.
경찰 수사권 독립이 주요 과제로 떠오르게 된 배경은 다음과 같다.
(1) 대국민 사법서비스 강화
지난 정부는 사법개혁의 일환으로 사법 서비스 증대를 위해서는 판검사와 변호사 등 법조인 배출의 양적 확대가 필수적이라 보았다. 그래서 사법시험 합격자를 2000년부터 매년 1,000명씩 배출하는 것을 목표로 100명씩 늘여간다는 계획을 세웠다.
한편 지방자치제가 전면 실시된 1995년 9월부터는 105개 시군에 법원을 신설해 운영 중이다. 이는 법조인의 내부 반발에도 불구하고 국민의 입장에서 용이하게 적은 비용으로 사법서비스를 이용할 수 있도록 하기 위한 조치였다. 하지만 이러한 조치는 대국민 사법서비스의 본질을 크게 벗어난 <눈 가리고 아웅하기>식의 형식적인, 그리고 다소 소모적인 조치에 불과하다.
현재 검찰의 수사권 독점은 국민에게는 시간적경제적 손실을 입히고 있으며, 정부입장에서 보더라도 인력과 예산을 낭비시키고 있다. 경찰이 간단히 처리할 수 있는 사건도 검사의 지휘로 처리가 지연되어 국민의 불편이 가중되고 있는 것이다. 1996년 한해 검찰의 재소환 조사로 인한 교통비용만도 약230억원이 소요되었다.
신속하고 저렴한 비용의 사법서비스 증대는 판사검사변호사 인원의 증대 뿐 아니라 현행 경찰과 검찰의 이중수사제도를 개선하여 도모해야 한다. 지금의 수사구조는 경찰이 독자적으로 수사한 후 단지 검사의 형식적인 도장만을 받는 것이 현실이다. 따라서 기소여부는 검사의 권한으로 남겨두고, 우선 경찰에게 수사권을 부여하는 것이 더욱 효율적일 것이다.
(2) 명확한 수사상 책임소재
경찰 수사권 독립은 경찰 기능의 효율화와 수사의 책임소재를 명확히 하기 위해 필요하다. 범죄 수사는 기동성인적 구성물적 설비 등을 갖추고 있는 경찰이 맡게될 때 경찰의 고유 기능인 치안 확보를 효율화 할 수 있다. 현실적으로 경찰이 거의 모든 수사를 담당하고 있으나, 수사의 잘못에 대한 책임소재는 검사와 수사경찰 사이에서 상당히 애매한 부분이 많다. 그러므로 권한과 책임을 일치시킬 필요성이 있다.
그동안 과잉수사 사례나 피고인의 자백을 기초로 기소되었다가 증거 불충분으로 무죄판결을 받는 사례, 사건수사를 둘러싼 관련 경찰관의 비위사례 등을 언론을 통해 많이 접해 왔다. 그런 영향으로 국민들은 경찰이 흔히 위법수사를 할 것이라는 선입견을 갖게 되었다. 사건수사가 공정하고 민주적으로 이루어진 경우는 언론에 거의 보도되지 않는다. 수사상 공적은 검사에게, 잘못은 경찰에게 전가되고 있는 것이 현실이다. 이러한 모든 것은 현행 수사제도에 있어서 책임소재의 불명확성에 기인한 것이다.
법무부가 1996년 9월 국회제도개선특위에 제출한 자료에 따르면 경찰과 검찰의 억지 짜 맞추기 수사로 인한 억울한 옥살이에 대해 국가는 1991년 이후 922건에 36억원의 형사보상을 했다. 그러나 담당 경찰관과 검사 중 누구에게 책임이 있는지를 밝혀 인사상 불이익을 준 사례는 거의 없다.
(3) 국가형벌권의 기능 분립
경찰에게 수사권을 주자는 것은 국가형벌권의 기능 분립을 이루기 위해서이다. 수사소추재판이라는 3대 국가형벌권을 각기 경찰검찰법원에 분배함으로써 국민의 인권 보호를 꾀하도록 해야한다. 검찰은 경찰이 수사한 것을 기초로 기소여부를 결정하면 된다. 즉 기소권의 행사로 경찰수사가 제대로 되었는지, 실제 혐의가 있는지 없는지를 가리면 되는 것이다.
경찰이 수사권 없이 검사의 지휘를 받아야만 하는 제도는 선진 외국에서도 그 사례가 없다. 굳이 영미법계의 영국과 일본의 예를 들지 않고, 우리나라와 유사한 제도를 채택하고 있는 대륙법계의 독일과 프랑스의 경우를 보더라도, 독일의 경우 경찰에 제1차적 수사권을 보장하고 있다. 프랑스도 경찰직권에 의한 예비수사를 허용하고 있다. 유독 대한민국만이 세계적으로 유례 없는 검사의 영장 청구 독점권을 헌법에 규정하고 있는 것이다.
(4) 과중한 검찰업무 경감
검찰의 소수인원으로 인한 한계는 너무도 명확하다. 소수인원으로 공소제기 및 유지, 수사의 지휘, 재판의 집행 등 중대하고 방대한 업무를 수행하기에는 한계를 가지고 있다.
검사 총수는 2002년 12월 31일 현재 1,339명인데 2002년 1월부터 12월까지 1년 간 총 처리 건수는 230여만 명에 이른다. 이는 검사 1인당 연간 약1,718명, 월 평균 약 143명, 매일 약 5명을 처리하는 셈이다.
이러한 검사의 업무 과다로 전문화가 어렵게 되고, 검찰의 고유 업무인 기소와 공소유지 등 소추업무에도 소홀하게 됨으로써 적정한 형법권 집행에 장애를 초래하고 있다.
(5) 수사의 효율성
경찰의 수사권 배제는 수사의 효율성을 심각하게 저해하고 있다. 현행법상 원칙적으로 모든 수사는 시종일관 검찰의 지휘 하에 수행하도록 되어 있는데, 이는 신속한 의사결정과 조치가 요구되는 수사 현실과는 큰 차이가 있다.
특히 지휘명령체계의 2원화로 수사 지연, 업무 혼선을 초래하고 기동화광역화되고 있는 범죄에 효율적으로 대처하기 곤란하다. 경찰의 관할구역 외에서 수사시 관할지방검찰청 검사장 또는 지청장에게 보고토록 되어 있는 것(형사소송법 제210조)도 같은 맥락에서 파악된다.
그러므로 검사는 수사보다 기소여부 결정과 공소 유지 등 소추분야에 전념하게 함으로써 당사자주의, 공판중심주의 등 형사소송 이념에 충실할 수 있도록 수사구조를 개선해야 한다. 또 수사권자와 공소권자를 분리해 수사권자의 편견이 판단자에게 전수되는 것을 방지하고, 탄핵주의 소송구조에 적합하도록 개선해야 한다.
(6) 수사현실 법제화
경찰에게 법적으로 수사권을 주자는 것은 수사관행을 현실화하여 대국민 치안 및 사법서비스를 강화하기 위함이다.
모든 범죄사건의 97% 이상이 경찰의 손을 거쳐 처리되고 있는 현실에서, 검사가 수사권을 독점한다는 형사소송법 관련조항은 이미 사문화된 것과 다름없다. 이런 현실을 인정해 사법경찰에게 독자적 수사권을 부여하고, 경찰조서에 증거 능력을 부여함으로써 피의자참고인이 검찰에서 재조사 받는 번거로움을 피하도록 제도를 개혁하여 할 것이다.
일본은 종전 직후 열악한 상황에서도 자치경찰제 도입과 수사권 독립을 동시에 이루어 냈으며, 자치 경찰을 실시하는 세계 주요국가 어느 나라에도 경찰 수사권이 없는 나라는 없다.
이에 우선적으로 경찰과 검찰이 상호 협력관계를 확립하고, 국민들에게 보다 나은 사법서비스를 제공하기 위해 경찰에게 독자적인 수사권을 법적으로 부여해야 한다. 이렇게 함으로써 경찰의 자질 향상과 위상 확립은 물론 전 세계적으로 보편화된 경찰과 검찰의 분권화를 통해 민주화의 일보 전진에 기여할 수 있는 것이다. 그리고 경찰 수사권 독립 논쟁이 국민들에게 신속정확한 경찰행정서비스를 제공하기 위한 논쟁임을 잊어서는 안 될 것이다
<경찰저널에서 펌>
161372
작성자 : 
