부추연 > 어제 들어온 제보 > 정부의 새빨간 거짓말

김종대 교수( 전 보건복지부 기획관리실장)http://www.kimjd.com/

지난 2월3일 경상남도 산청군 6개면의 500여명의 주민들은 “국민의 피를 말리는 허울좋은 의약분업 저지 규탄대회”를 열었다. 2월 22일에는 전국의 의사 30,000여명이 여의도 고수부지에서 “국민을 위한 의료개혁 결의대회”를 개최하여 돈만 들고 불편하기만 한 현행 의약분업을 폐지하고 새로운 제도로 바꾸어야 한다고 주장했다. 그러기 위해서는 정부가 주장한데로 의약분업을 시행함으로써 항생제의 오.남용이 예방되고 비용이 줄어들었는지 객관적으로 평가해 보자는 것이 의료계의 주장이다.

또, 지난 2월 한국 갤럽이 전국 남녀 1,501명(남자 518명, 여자 533명)을 대상으로 한 여론 조사에서 국민 10명중 7명은 현행 의약분업을 바꾸어야 한다고 대답했다.
의약분업은2000년 7월부터 시행되어 4년이 다가오고 있으나 이처럼 의료의 수요자인 국민과 공급자인 의사 양측 모두로부터 불만을 사고 있어 실패한 정부 정책중 대표적 사례로 꼽힌다. 대부분의 국민과 의사들의 반대에도 의약분업을 실시해야 하는 이유를 정부는 이를 통해 국민의료비를 절감할 수 있고 약의 오.남용도 방지하여 국민건강을 증진시킬 수 있다는 것이었다.

그러나 정부가 발표한 통계자료를 근거로 필자가 의약분업으로 인한 의료비 증감상황을 산출해본 바 국민의료비 절감은 고사하고 2000년 7월부터 2003년 6월말까지 3년간 국민이 추가로 부담한 의료비용이 조제료등 의료비 6조원, 교통비등 간접비 발생2조원(전문가의 조사연구 결과 인용) 등 약 8조원에 달하는 것으로 추계되었다. 정부는 당초 의약분업을 실시하면 약제비 절감등에 의해 연간 1조 5천억원 정도의 의료비가 경감될 수 있다고 주장한 바 있으나 모두 엉터리 주장이라는 것이 드러났다.

최근 정부는 의사들이 주사제와 항생제 사용을 줄이는 경향을 보이고 있어 의약분업의 효과가 나타나는 것처럼 주장하고 있으나, 그것은 심사평가원이 건강보험재정이 파탄나자 ‘약제 적정성 평가’라는 명목으로 병의원이 청구한 약제비용을 종전보다 대폭 삭감한 결과라는 것이 전문가들의 일치된 견해이다. 의약분업이후에도 우리나라 제약회사들의 항생제 생산이 계속 증가되고 있다는 식약청 통계도 이같은 사실을 뒷받침해 주고 있다. 또 의약분업을 시행하면 랜딩비 리베이트등 약품 판매와 관련되어 발생하는 부조리도 없어질 것이라고 주장했으나 그것은 의약품 유통구조와 관련된 문제로 의약분업과는 아무런 상관이 없다.

지금부터 필자는 현재 시행되고 있는 의약분업과 관련하여 의료비증가, 국민부담 가중등 경제적 차원과는 별도로 정부의 도덕성에 대하여 지적하고자 한다. 정부가 의약분업을 시행하면서 환자에게 약을 투약, 조제하는 의료행위에 대한 수가(조제료)를 관계법률에 위배하여 이중으로 부담하게 했다는 문제이다.

작년 9월 22일 보건복지부에 대한 국회 국정감사에서 김화중 보건복지부 장관은 “현행 의료법상 의료행위에 대한 명확한 정의가 없으나, 판례 및 우리부 유권해석에서는 투약, 조제가 의료행위에 포함되는 것으로 판단하고 있다”고 답변서를 국회에 제출 했다. 그리고 참고자료로 “의료법 제 2조 제 1항에서 말하는 의료행위라함은 의학적 전문 지식을 기초로하는 경험과 기능으로 진찰, 검안, 처방, 투약 또는 외과적 시술을 시행하는 질병의 예방 또는 치료행위와 그 밖에 의료인이 행하지 아니하면 보건위생상 위해가 생길 우려가 있는 행위를 의미한다”고 되어있는 판례(2000 432, 2000. 9. 8)도 함께 첨부하여 제출했다. 즉 환자를 치료하기 위하여 약을 투약. 조제하는 행위는 의료행위라는 것이다.

의료법 제 25조(무면허 의료행위 등 금지) 제 1항은 “의료인이 아니면 누구든지 의료행위를 할 수 없으며 의료인도 면허된 이외의 의료행위를 할 수 없다”라고 규정하고 있으며 이를 위반할 경우에는 동법 제 66조에 의거 5년이하의 징역이나 2천만원 이하의 벌금에 처하도록 무면허 의료행위를 엄격히 규제하고 있다.

동법 제 2조(의료인)에서는 의료인이라 함은 “보건복지부 장관의 면허를 받은 의사, 치과의사, 한의사, 조산사 및 간호사를 말한다”라고 의료인을 5종류로 규정하고 있다.
이와 같이 일정한 면허를 가진자에게만 의료행위를 허용하는 것은 의료행위는 사람의 생명이나 신체 또는 공중위생에 위해를 발생시킬 위험이 많은 행위이기 때문일 것이다.
따라서 환자의 질병을 치료하거나 예방하기 위해서 약을 투약, 조제하는 행위는 의학적 전문지식을 기초로 하는 경험과 기능을 가진 의사나 치과의사만이 할 수 있는 의료행위라는 것은 보건복지부 유권해석, 대법원 판례 및 의료법상의 관계규정에 비추어 보면 더욱 명백해진다.

필자가 보건복지부장관의 유권해석, 대법원 판례, 의료법의 관계조문등을 일일이 인용하면서 확인하고자 하는 뜻은, 결론적으로 환자를 치료하기 위해 약을 선택하고 선택한 약을 일정한 비율로 배합하는 소위 약의 투약. 조제행위는 의료인인 의사나 치과의사만이 할 수 있으며, 만약 의료인이 아닌자가 이를 행한다면 무면허 의료행위로서 처벌받게 되는 것이다. 그런데 의약분업이 시행된 이후 어떠한 절차에 의해 환자가 진료를 받고 약을 지급받고 있는지 검토해본다.

환자가 질병이 발생하여 병의원을 방문하여 의사로부터 진찰과 필요한 검사등을 받은후, 의사가 그 환자에게 약을 복용케 할 필요가 있다고 판단하면 질병에 대한 전문지식과 그간의 진료경험을 토대로 약을 선택하고 두가지 이상의 약을 사용할 경우 배합비율을 정한 다음 복용방법을 결정한다. 이경우 의사가 환자를 치료하기 위하여 약에 관계하여 행하는 모든 행위(약 선택, 배합비율 결정, 복용방법 결정등)는 의료행위로서 의료법상 의사만이 행할 수 있고 통상 이를 ‘투약. 조제’라고 한다. 의료기관에서 진료가 다 끝나면 환자는 진찰료와 처방전료(2001.7.1부터 진찰료에 통합)를 지불하고 의사가 약의 투약.조제내역을 기록한 처방전을 가지고 약국에 가서 그 처방전에 기록된 조제내역데로 약을 제공받고 조제료를 지불한다
그런데 정부는 2000년 7월 의약분업을 시행하면서 위 진료절차에서 보듯 약의 투약.조제와 관련하여 의사(의료기관)에게는 “원외 처방전료”를 약사(약국)에게는 “조제료”라는 명목으로 약의 투약, 조제 비용에 관한 항목을 설정해서 지급토록 했다.

2001년 초 건강보험재정이 파탄나자 진료비를 억제하기 위하여 의료기관에 지급하는 원외 처방전료 항목을 진찰료에 통합시켜 의료수가를 인하시켰다.
환자는 병의원에서 의사가 약을 투약. 조제한 의료행위의 비용인 처방전료를 지불했음žo도 약국에 가서는 의사가 발행한 처방전에 따라 약을 공급받는데 또 조제료라는 비용을 지불하게 되는데 그것은 명백히 약의 투약. 조제 행위라는 의료비용을 환자는 이중으로 부담하게 되는 것이다. 여기서 약의 투약.조제와 관련한 행위를 구분하면 의사의 행위는 의료법에 의한 의료행위이나 약사의 행위는 의료행위가 분명히 아니다.

의료행위인 투약.조제행위를 약사에게 허용하고 그 비용으로 조제료를 지급하는 것이라면 거것은 분명히 의료법 제25조에 위반되는 무면허 의료행위로서 불법이다.
정부는 2000년 1월 의약분업을 실시하기 위해 약사법 제 2조(정의) 제 15항에 단지 “조제”라는 용어의를 새로 설정하고 “일정한 처방에 따라서 두가지 이상의 의약품을 배합하거나 한가지의 의약품을 그대로 일정한 분량을 나눔으로써…”라고 정의했다.

이는 어디까지나 비의료인인 약사는 의사가 발행한 처방전에 따라 약을 판매하기 위해서 약을 혼합하거나 분할하는 행위를 규정하고 있는 것에 불과하고 의료법상의 의료행위를 행할 수 있다는 규정을 정한것은 아니다.
한편 국민건강보험법 제 1조(목적)에서는 “국민의 질병, 부상에 대한 예방, 진단, 치료, 재활과 출산, 사망 및 건강 증진에 대하여 보험급여를 실시함으로써…”라고 밝히고 있다. 즉 건강보험제도의 목적은 의료행위에 대하여 보험급여를 실시하는 것으로서 비의료행위는 보험급여의 대상이 아니라는 점을 명백히 정하고 있는 것이다.

따라서 비의료인인 약사의 행위(의사의 처방에 따라 약을 혼합 판매하는 행위)에 대하여 의료행위로 인정하고 보험급여(조제료)를 실시한다는 것은 국민건강보험법에 분명히 위배된다. 만약 약국(약사)의 조제행위(약사법의 규정에 의한)에 대하여 보험급여를 실시하자면 먼저 의료법과 약사법을 개정하여 약사를 의료인으로 추가하고 의사의 위임에 의해 의료행위를 행할 수 있는 권능이 부여되어야 한다.
지금까지 현행 의약분업 시행과 관련하여 정부가 실증법을 위배하면서 약의 투약.조제비용을 국민에게 이중으로 부담시키고 있다는 사실을 소상하게 규명해 보았다.

필자가 생각컨데 현재 시행되고 있는 의약분업이 이와 같이 중대한 결함을 가지게 된 근본이유는 개혁이라는 명분만 앞세우고 의료현실에 대한 충분한 검토와 연구없이 졸속으로 정책시행을 강행한 데 있는 것이거나, 실정법상의 하자가 있다는 사실을 인지하고서도 의약단체의 갈등조정에만 몰두하여 국민의 이익은 도외시하고 의료법상 의료행위에 관한 명시적 규정이 없다는 점을 악용하여 의도적으로 국민을 속였든지 둘 중의 하나라고 판단된다.
국민은 의약분업 시행으로 인해 매년 3조원 가까이 경제적 피해를 입고 있을뿐아니라 병의원과 약국을 오가는 불편을 겪고 있다.

이제 의약분업 시행이 실정법상 불법행위임이 밝혀진 이상 국가는 국가배상법에 의거 그간 국민이 입은 손해에 대하여 배상할 책임이 있으며 앞으로 의약분업 시행관계자에 대한 책임규명도 뒤따라야 할 것이다. 아울러 불법적 의약분업을 중지시키기 위하여 제반 법적 조치도 강구되어야 할 것이다.

사안이 이러함에도 현행 의약분업을 그대로 시행한다면 국민에게 불법적 의약분업 알리기 운동을 전개하면서 대통령, 국무총리, 국무위원 등에 대하여는 헌법 제 65조의 규정에 의거 탄핵추진과 범국민운동을 벌여 나가야 할 것이다. 72461