6.15선언 10.4선언 문제점 세미나 자료입니다.

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대북정책 평가와 향후 과제

전성훈

통일연구원 선임연구위원

I. 새로운 대북정책의 필요성

2008년 이후 전개되고 있는 북한의 대남공세와 도발로 한반도의 긴장이 높아지고 있다. 2009년 봄 장거리미사일 발사에 연이은 2차 핵실험으로 남북관계는 중대한 전기를 맞게 되었다. 미사일 발사와 핵실험으로 북한 정권이 2012년에 문을 열겠다는 ‘강성대국’의 실체가 분명해졌다. 김정일의 강성대국은 주민을 배불리 먹이고 잘살게 하는 나라가 아니라 핵과 미사일로 무장한 ‘군사강국’인 것이다. 3대 부자세습에 성공하기 위해서 믿을 것은 무력밖에 없다는 것이 김정일의 생각인 것 같다. 이제 우리에게는 새로운 상황에 대처할 수 있는 새로운 대북정책, 북핵정책이 필요하다.

김대중 정부 이후 10년간 햇볕정책이 추진되는 과정에서 소위, “북한문제”(남북관계에서 발생한 문제와 핵개발 등 북한 정권이 야기하는 각종 문제)를 둘러싸고 남남갈등이 증폭됨으로써, 국민화합을 저해한 것은 물론 남북관계의 발전에도 큰 걸림돌이 되어 왔다. 대북정책의 기본 철학과 노선에 있어서 지난 10년 정부와 다른 이명박 정부가 출범하면서 남북관계를 둘러싼 남남갈등과 국론분열에 대한 우려도 높았다.

경제력이 한국과 비교하면 수 십분의 일밖에 되지 않는 북한에 관한 문제는 국정의 우선순위가 낮은 사안으로 인식될 수도 있을 것이다. 그러나 김정일 정권의 대남공세와 남한 내 “친북세력”(북한주민이 아니라 김정일을 지지하는 세력)의 대정부 비판 그리고 북핵·인권 문제 등이 초래한 북한문제의 국제화로 인해서, 정치, 외교, 안보, 경제 등 국정 전반에 걸쳐 남북관계의 영향력이 확대되고 있는 것이 현실이다.

이런 점들을 감안할 때, 남북관계와 통일문제는 누가 집권세력이던 간에 국정운영 전반에 상당한 영향력을 미치는 파괴력 있는 사안이라는 점을 인식하는 것이 새로운 대북정책 수립의 출발점이 되어야 할 것이다. 또한 통일문제를 둘러싼 남남갈등을 차단하고 국론을 하나로 모으기 위해서는 범국민적 화합과 통합을 이루고 광범위한 국민적 지지 속에 대북정책을 추진하는 것이 중요하다. 통일문제에서 국민 화합과 통합을 이루고 국민의 마음을 살 수 있는 정책을 추진하는 것은 국정의 정상적인 운영과 나라의 발전을 위해서도 필요한 조건이다.

II. 국민 화합과 통합의 요건

대북관계에서 국민 화합과 통합을 유도하기 위해서는 다음 두 가지 요건을 갖춤으로써 남북관계를 둘러싼 국민들의 불필요한 오해를 해소하고 통일문제에 대한 공감대를 넓혀나가는 것이 중요하다: ①기존 대북정책의 문제점 진단, ②남북관계와 통일의 비전 공유.

1. 기존 대북정책의 문제점 진단 및 교훈 도출

김대중 정부 이후 10년간의 대북정책이 어떤 문제점을 야기했고, 어떤 실책을 범했으며, 왜 지금과 같은 첨예한 남남갈등과 안보위기를 야기했는가를 분석하고 교훈을 도출해서 공유해야 한다. 기존 정책에 대한 비판적 검토가 국민통합을 저해할 수 있다는 이유로 문제점을 덮어 둔 채로 국민화합을 논하는 것은 모래위에 성을 쌓는 것과 마찬가지이다. 북한문제에 대한 진정한 국민통합을 이뤄내기 위해서는 지난 10년간의 대북정책을 다각도로 분석해서 잘된 점은 계승하고, 잘못된 점은 그 원인을 진단해서 향후 새로운 대북정책 수립의 교훈으로 삼는 것이 필요하다.

2. 남북관계와 통일에 대한 비전 공유

남북관계의 발전이 추구하는 목표와 통일의 미래상에 대한 비전과 가치를 공유하기 위해서 여·야, 우파·좌파, 진보·보수가 함께 노력해야 한다. 지난 10년 정부의 대북정책이 추진되는 과정에서 통일을 향한 우리 사회의 진지한 담론은 사실상 사라져버렸다. 북한 정권의 발등에 떨어진 불을 꺼주는 대신 통일을 먼 미래의 일로 제쳐놓음으로써 사실상 통일을 등진 대북정책이었다고 평가할 수 있다. 당시에 있었던 통일담론은 통일비용이 감당할 수 없이 클 것이라는 전망, 독일 통일의 후유증과 문제점, 남북간의 국력 격차 등 주로 통일로 야기될 수 있는 부정적인 측면에 모아짐으로써, 각종 여론조사에서 통일을 주저하는 의견이 증가하는 사회현상이 초래되었다.

남북관계가 지향하는 가치의 불확실성과 통일의 미래상에 대한 공감대의 부재는 대북정책에 대한 국민의 불신을 가중시키고 통일에 대한 열망을 약화시키는 부작용을 초래했다. 남북간 교류협력의 목표는 북한으로 하여금 개혁과 개방을 통해 시장경제 체제로 탈바꿈하도록 설득하고 지원하는 것이며, 통일의 미래상은 자유민주주의와 시장경제 체제에 토대를 둔 한민족 복지국가라는 점에 대한 국민적 합의가 정립되어야 한다.

III. 지난 10년 정부의 대북정책 평가

1. 남북관계의 과도한 정치화

남북관계의 정치적 이용이 어제 오늘의 일은 아니지만 김대중 정부 이후 10년간 대통령과 정권차원에서 남북대화를 정치에 이용하는 것이 그 정도를 넘어섰다고 할 수 있다. 남북대화의 과도한 정치화는 다음과 같은 부작용을 야기했다.

첫째, 남한의 협상카드와 내부적 약점을 노출시키고 남북대화의 주도권을 북한에 빼앗겼다. 둘째, 남북대화의 성패를 판단하는 기준을 합의 도출과 회담의 연속성 유지 여부에 둠으로써, 북한에게 과도하게 양보하고 소위 ‘회담의 모멘텀 유지’를 위한 회담을 진행하는 등 소극적이고 수세적인 협상태도를 유발했다. 셋째, 장기적이고 종합적인 대북전략이 결여되었고, 북한정권의 입지만 살려주면서 남북대화의 궁극적인 목표인 북한의 변화와 개혁을 저해하는 결과를 초래했다.

2. 북한 정권에 우호적인 입장 고수

한국전쟁과 분단의 비극에 대한 책임을 물어야 할 북한 정권을 도와주어야 할 대상으로 그 성격을 새롭게 규정하고 다양한 형태로 우호적인 입장을 표현하고 관철함으로써, 남북관계와 북한 정권에 대한 국민들의 인식의 혼란을 유발하고 남남갈등을 부추기는 부작용을 초래했다. 세기의 독재자 김정일을 “판단력을 갖춘 유능한 지도자”(김대중 대통령의 발언)로 미화하고, 북한을 주적으로 간주하지 않은 것(참여정부의 국방백서) 등이 대표적인 사례이다.

여기에는 북한 정권이 원하는 것을 들어주면 변할 것이라는 단순한 감상적인 생각이 자리 잡고 있다고 판단된다. 이런 입장이 한·미간의 이견을 촉발시키고 동맹관계의 훼손을 야기했으며, 북핵문제 해결을 위한 국제공조체제를 구축하는 데도 어려움을 야기하는 등 엄청난 부작용을 초래했다는 것은 주지의 사실이다.

3. 한국內 허위 안보감의 유발·확산

북한이 더 이상 위협이 되지 않는다는 점을 강조하기 위해서 한반도에서 전쟁은 끝났고 평화시대가 도래했다는 견해를 전파함으로써, 국민들 사이에 “허위 안보감”(False Sense of Security)을 확산시켰다. 이는 국민들로 하여금 남북분단의 근본원인인 ‘이념적 대립과 군사적 대치상태’라는 냉엄한 현실에 무감각해지고 정신무장을 해제하는 부작용을 유발했다. 이 시기에 진행된 조건 없는 대북지원, 무분별한 퍼주기를 합리화하기 위해서 많은 사람들이 ‘돈을 주고서라도 평화를 사야한다’고 말했다. 그러나 북한이 정작 한 일은 끊임없는 핵개발, 미사일 개발이었다.

또한 북한의 공격적 태도에 대해서 수세적으로 대응함으로써 북한에게 경시당한 것은 물론 김정일 정권의 도발적인 행동을 유발하는 역효과를 야기했다. 국법질서 위반행위에 대한 비판의식 약화, 군의 정신전력 약화, 미국이 한반도 긴장의 원인이라는 인식 등이 허위 안보감이 확산된 결과로 나타났다. 이런 상황에서 북한은 기습선제공격으로 2002년 서해교전을 일으켰고, NLL에 대한 공세를 강화했으며, 핵무기와 장거리미사일을 개발·실험했다.

4. 대북지원의 혜택을 북한 정권이 장악하도록 방치

북한 정권에 대한 우호적인 입장은 북한에 지원된 물자가 본래 목적대로 사용되는지를 파악하고 분배의 투명성을 확보하기 위한 노력을 소홀히 하도록 함으로써, 북한 정권이 지원 물자를 자의적으로 전용할 수 있도록 사실상 방치했다. 이로 인해, 대북지원 혜택의 대부분이 북한 주민이 아니라 북한 정권에게 돌아가는 결과를 초래했고, 다음과 같은 대북지원의 기본 목적을 달성하는데 실패한 것으로 평가된다: ①북한 주민들의 삶의 개선을 통한 남북화해·협력 유도, ②북한의 개혁·개방 촉진, ③남북간 동질성 회복을 통한 평화통일의 기반 조성 등.

5. 남북 교류협력의 부패·비정상화 초래

제1차 정상회담의 대가로 대규모 현금을 제공한 것은 물론, 각종 남북협력 사업에서 뒷돈을 제공하는 관행이 만들어짐으로써 남북간 협력과 거래가 도덕성을 잃고 정상적인 상도의에서 벗어나게 되었다. 이로 인한 남북관계의 부패는 북한 정권과 주민들을 진정으로 변화하도록 유도한 것이 아니라 왜곡된 상거래 습성에 빠지도록 만들었고, 남북협력 사업에 대한 국제사회의 의혹과 불신을 자초한 주요 원인이 되었다. 개성공단 사업이 북한의 변화를 유도할 수 있는 많은 장점에도 불구하고 국제사회의 적극적인 지지를 얻지 못한 것은 지난 10년간 축적된 남북관계의 부패에 대한 의혹이 하나의 원인이 될 수 있을 것이다.

6. 안보현실을 무시한 성급한 평화체제 추진

평화선언 및 평화협정 체결을 통한 평화체제 구축이 한반도 긴장을 완화하고 북핵문제 해결을 촉진할 수 있다는 명분을 내세워서 평화체제 구축을 무리하고 성급하게 추진했다. 평화체제 구축은 기본적으로 북한이 줄곧 주장해온 사안이지만 한국에서는 김대중 정부 이후 10년간 활발한 논의가 이뤄졌다. 국민의 정부는 “한반도 냉전구조 해체”를, 참여정부는 “한반도 평화체제 구축”을 주창했으며, 이런 논의를 선도했던 전문가와 관료들이 당시에 “돈을 주고서라도 평화를 사야한다”면서 막대한 대북지원을 합리화했다.

지난 10년 정부의 평화체제 구축 논의는 국가안보 분야에서 ‘기존질서의 변화’와 ‘과거의 정리’라는 관념을 실현하기 위한 실천조치라는 공통점을 갖고 있다고 할 수 있다. 새로운 평화체제를 모색해야 하는 이유는 한반도 안보의 기본 틀이라고 할 수 있는 정전체제와 한·미 동맹에 문제가 있기 때문이라는 ‘미국책임론, 한·미 동맹 책임론’이 기본전제로 깔려 있다는 지적도 있다. 이는 미국의 대북 적대시 정책 때문에 체제위협을 받고 있으며, 적대정책 해소를 위해서 정전체제를 바꿔야 하고 한·미 동맹의 근간인 핵우산을 철폐해야 한다는 북한정권의 논리와 일맥상통한다. 더 나아가서, 한반도 긴장에 대한 ‘미국책임론, 한·미 동맹 책임론’은 미국의 위협 때문에 핵을 개발했다는 북한의 주장에 “일 리가 있다”는 식의 발언으로 발전했다.

한반도에서 새로운 평화체제를 구축해야 한다는 담론은 우리 사회에 ‘평화만능주의’, ‘북한자극 불가론’, ‘한·미에 의한 긴장고조 불가론’ ‘대화지상주의’(남북대화가 진행되기만 하면 평화는 유지되는 것이라는 대화에 대한 맹신과 타성), 국가안보에 대한 국민 의식 약화 등을 초래했다. 반면에, 일방적 군축을 통한 국방비 절감, 안보현실을 무시한 국방비의 사회 환원 시도, 막대한 통일비용과 독일통일의 후유증 등 통일의 부담 강조와 같은 정책을 통해서 ‘현실적 통일 불가론’, ‘평화에 대한 환상과 허위 안보감’, ‘군의 사기와 전투력 저하’ 등의 부작용을 확산시켰다.

여건과 토대의 구축이 중요한 평화체제의 특성을 무시한 이러한 접근은 ‘바람직하지 못한 과거사 정리’, ‘남북관계의 불가역적인 개선’ 및 ‘남북대결구조 해체를 통한 평화시대의 도래’ 등 지난 10년 정부가 지향했던 정치적인 계획들과 일맥상통한다. 그러나 성급한 평화체제 추진은 국가 정체성의 위기와 남남갈등 그리고 평화와 대화에 대한 맹신을 유발한 것은 물론 주요 동맹국들의 경계심을 야기하고 외교적인 마찰까지 초래했다.

평화체제 구축에 대한 연구와 논의 자체가 불필요하다는 얘기가 아니다. 다만 한국전쟁 이후 지금까지 한반도 평화를 지켜 온 정전체제와 한·미 동맹에 대해서 역사적 사실을 토대로 정확하고 긍정적인 평가를 내리는 것이 모든 평화체제 구축 논의의 시발점이 되어야 한다. 시대의 변화에 맞게 보완·발전시켜나가는 것은 필요하지만 기본적으로 정전체제와 한·미 동맹은 부정하고 척결해야 할 대상이 아니라 소중하게 지켜나가야 할 자산이다. 정전체제에 문제가 있으니 바꿔야 한다는 것은 북한의 일관된 주장이라는 점도 명심해야 한다.

7. 국제사회의 보편적 가치를 무시한 민족공조

국제사회의 보편적 가치를 무시한 북한의 ‘우리민족끼리’ 전략에 말려들어서 국제무대에서 한국이 비판받는 상황이 초래되었다. 인권문제, 북핵문제 등에서 북한의 입장을 지지하거나 이해하는 태도를 보임으로써 국제사회에서 한국의 이미지를 훼손하고 신뢰를 잃도록 만들었으며 동맹관계의 균열까지 야기했다. 예를 들어, 북한인권 문제는 국제사회가 공유할 수 있는 보편적 규범과 동포애라는 두 가지 원칙을 갖고 접근해야 했다. 하지만, 지난 10년 정부는 국제규범을 무시했고 북한 동포에 대한 애정도 부족했으며 북한 정권만을 중시하는 입장을 갖고 접근했기 때문에 상식에 반하는 북한인권 정책이 나왔고, 이로 인해 남남갈등이 유발되고 국제적인 비판을 받았다.

‘우리 민족끼리’가 상징하는 북한의 민족공조 전략은 남한 내의 반미주의를 부추기는 대남전략임과 동시에 국제적인 대북압력을 완화시키기 위해 한국을 끌어들임으로써 결과적으로 우리마저 국제사회로부터 고립시키려는 이중전략임을 잊지 말아야 한다.

IV. 새로운 대북정책의 기본방향

1. 2008년의 역사적 좌표에 대한 각성

대북·통일정책의 관점에서 볼 때, 2008년 이명박 정부의 출범은 단순한 정권교체 이상의 역사적인 의미를 갖는다. 김대중 대통령 이후 10년 정부와 정통보수를 기반으로 하는 이명박 정부가 가장 차별화되는 분야가 바로 북한문제이며, 건국 이후 보수이념이 압도했던 한국사회가 지난 10년간 가장 크게 홍역을 치렀던 분야도 바로 북한·통일 문제이다.

건국 이후 정부의 강력한 통제로 지하화·음성화되었던 친북·반미·좌파 활동이 공개적으로 활발하게 전개된 지난 10년 동안, 통일문제를 둘러싼 남남갈등과 과도한 반미감정의 표출 등 부작용이 발생했지만, 일반 국민들이 북한 정권에 대해서 막연하게 가졌던 감상적인 환상이 깨지는 성과도 나타났다. 예를 들어, 2000년 정상회담 직후 우리사회에서 나타났던 ‘김정일 신드롬’이 2007년에는 나타나지 않았고, 무분별한 대북지원, 김정일 비위 맞추기와 대북 저자세, 북한의 핵개발 등으로 국민들의 자존심이 상하고 안보 불안에 대한 우려가 제기되면서 소위, ‘대북 퍼주기 피로증후군’이 발생했으며, 북한문제에 대한 여론이 전반적으로 보수화되는 경향이 나타났고, 결국 이런 민심이 2007년 대선 결과에 반영된 것으로 분석된다.

즉 지난 10년의 시간은 정부의 단속과 규제에서 벗어난 국민여론이 그동안 접해보지 못했던 좌파사상을 접하는 실험의 기간이었지만, 그 폐단을 직접 경험하고 나서 다시 원래의 보수로 회기하기 시작한 시점이 바로 2007년 12월이었다. 물론 이러한 경향이 ‘대북 무력사용 불사’ 내지는 ‘親美·從美’와 같이 과거 보수정권의 고정관념들을 그대로 수용한다는 것을 뜻하지는 않는다. 경제발전과 민주화를 통해 성숙한 국민여론의 수준을 감안할 때, 앞으로 무력사용 등 극단적인 방법보다는 합리적인 방법으로 국내 충격을 최소화할 수 있는 통일방안이, 그리고 미국과의 대등한 관계 설정을 통해 주체성을 유지하면서 국익을 실현할 수 있는 선진외교의 자세가 국민적 지지를 받게 될 것이다.

2. 남북관계의 정상화 및 대북 이원화 정책 추진

지난 10년 간 대한민국의 정통성과 기본가치가 크게 훼손되었으므로 이제는 국가의 정체성을 재확립하고 남북관계를 정상화하는 일이 매우 중요하다. ‘남북관계의 정상화’란 지난 10년간 왜곡되었던 남북관계를 바로잡고, 현재의 남북분단은 대한민국의 주도로 시장경제와 자유민주주의 가치를 존중하는 평화통일로 나가기 위한 과도기적 상황이라는 확고한 인식에 따라, 남북관계를 정상적으로 관리하겠다는 의지를 구현하는 것이다.

이를 위해, 앞으로 북한 정권과 북한 주민을 분리해서 이원화된 대북정책을 추진하는 것이 필요하다. 북한은 ‘적대세력인 동시에 도와주어야 할 대상’이라는 양면성(이중성)을 지닌 존재라는 기존의 모호한 개념이 북한문제에 대한 국민적 혼란과 남남갈등을 유발한 주된 원인이다. 따라서 이런 고정관념을 타파하고, 북한에는 ‘가해자인 정권과 피해자인 주민’이라는 두 개의 상반된 집단이 존재한다는 인식을 공유하는 것이 중요하다. 이원화 정책의 핵심은 북한 정권과의 대화를 거부하는 것은 아니지만 북한 정권을 지원의 대상으로 삼지는 않겠다는 것이다. ‘정권과 주민 분리’ 접근은 남북관계를 양면적·이중적인 관계로 인식해 온 그동안의 모호한 입장과 이에 기초해서 추진된 햇볕정책이 드러낸 한계와 문제점을 극복할 수 있을 것이다. 즉 ‘북한 지원’이라는 명분하에 실제로는 북한의 독재체제를 지원한 지난 10년 정부의 정책실패를 되풀이하지는 않게 될 것이다.

북한 정권을 대화의 상대로는 인정하되, 대북 지원과 협력의 초점은 북한 주민의 고통을 덜어주고 민족의 공동 번영을 도모하는 데에 맞춘다면, 햇볕정책과 차별화시키면서 국제적·국민적 호응을 얻을 수 있고, 교류협력 과정에서 불가피하게 발생할 수 있는 북한 정권에 대한 수혜도 최소화할 수 있을 것으로 기대된다. 결국 이원화 정책은 북한 동포에 대한 지원을 계속할 수 있는 정책적 명분을 제공함으로써 북한을 도와줘야 한다는 국내여론에 부응할 수 있고, 인권·핵문제 등 북한정권이 야기하는 제반 문제에 대해서는 엄격한 입장을 유지함으로써 대북정책에 대한 국내외의 신뢰도를 높일 수도 있을 것이다.

3. ‘6·15 공동선언’과 ‘10·4 정상선언’에 대한 평가

‘6·15, 10·4 선언’이 법적·절차적으로 문제는 없었는가를 점검하고 문제가 있었다면 시정함으로써, 두 선언에 대한 일반 국민들의 혼란을 없애고 북한 정권의 조건없는 이행요구에도 보다 적극적으로 대응해야 한다.

기본적으로 국민의 정부와 참여정부에서의 남북대화는 다음과 같은 이유에서 그 이전의 남북대화와 역사적·법적으로 단절되어 있다. 김대중 정부 이전에 체결된 남북간 합의에는 그 이전 정부에서 체결된 합의를 반드시 언급함으로써 합의정신을 계승하고 정책의 연속성을 유지하고 있으나, 6·15 공동선언은 그렇지 못하다. 예를 들어, 남북기본합의서는 7·4 공동성명을 명시하고 있으나, 6·15 및 10·4 공동선언은 기본합의서와 7·4 공동성명을 거론하지 않고 있다. 제1차 남북정상회담 당시 남측은 기본합의서의 이행을 촉구했으나 김정일이 본인의 서명이 없는 문건은 유효성을 인정할 수 없다며 거부했고, 제2차 남북정상회담에서도 남측이 기본합의서 이행 문제를 제기했으나 북측이 거부했다고 한다.

현 시점에서 필요한 것은 6·15 및 10·4 선언을 고정불변의 조건으로 인식하지 말고, 남북대화의 역사적 맥락과 법적·절차적 차원에서 그 의미와 문제점을 재평가함으로써 국민들에게 진실을 알리고 남남갈등을 치유하는 일이다.

가. 6·15 공동선언의 문제점

6·15 공동선언에서 “남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제 안” 사이의 유사성을 확인한 것은 남한의 공식 통일방안인 ‘민족공동체통일방안’ 하에서는 합의가 불가능한 일이라는 지적이 많다. 자유민주주의 체제인 남한과 공산주의 체제인 북한의 통일방안 사이에 “서로 공통성이 있다고 인정하고 앞으로 이 방향에서 통일을 지향시켜 나가기로” 한 6·15 선언 제2항은 기본적으로 “자유민주적 기본질서에 입각한” 통일을 지향하는 우리 헌법 제4조에 배치될 수 있다.

특히 중요한 것은 김대중 정부가 한국정부의 공식적인 통일방안과 다른 방안을 갖고서 6·15 공동선언에 합의했을 가능성이 있다는 지적이다. 6·15 선언 당시 청와대 통일비서관을 지낸 조건식 전 통일부차관에 따르면, 김대중 대통령은 2000년 6월 16일 청와대 국무회의에서 합의내용을 설명하면서, “내가 오랫동안 구상해 온 3단계 통일방안에 대해 설명했다. 1단계 남북연합, 2단계 연방, 3단계가 통일인데 1단계는 현재대로 가는 것이다”라고 발언했다고 한다.¹⁾ 조건식 차관은 “이는 김 대통령이 북한과 통일방안을 협의할 때 한국의 통일방안이 아니라 자신의 3단계 통일론에 의거했다는 의미”라고 진단하면서, 현재 통일부 남북회담본부에 정상회담 내용을 기록한 메모가 보관되어 있지 않다고 지적했다.²⁾

남한의 통일방안에는 ‘연합단계’라는 표현은 있어도 ‘연합제’라는 표현은 없으며, 김대중 대통령의 개인적인 통일방안인 공화국연합제에만 ‘연합제’라는 표현이 있다는 점에도 주목할 필요가 있다. 글자 한 자 한 자가 중요한 남북간 합의문서에서 ‘연합단계’와 ‘연합제’ 사이에 큰 차이가 있고 그 내용이 완전히 다를 수도 있다. 특히 공화국연합제의 ‘연합’은 민족공동체통일방안의 ‘연합’과 달리 우리 헌법의 영토조항 개정과 국가보안법 손질을 포함하는 급진적인 것으로서, 6·15 공동선언을 지지하는 인사들이 헌법개정의 필요성을 제기하고 국가보안법 폐지를 시도했다는 점도 6·15 선언이 공화국연합제에 기초한 합의였다는 의혹을 갖게 한다. 대북정책의 투명성을 확보하고 남남갈등을 치유하는 것은 물론 노무현 대통령의 업적인 남북관계발전법률의 취지를 살리는 차원에서, 이제는 당시 정상회담에 참여했던 분들이 나서서 6·15 공동선언을 둘러싼 제반 의혹을 해명하는 것이 바람직하다.

만약 김대중 대통령이 제1차 정상회담에서 대한민국의 공식적인 통일방안인 민족공동체통일방안이 아니라 자신의 개인적인 통일방안인 공화국연방제를 갖고 북한과 협상했다면, 6·15 공동선언의 법적 타당성은 인정될 수 없을 것이다. 또한 절차상의 정당성을 결여한 만큼, 6·15 공동선언을 토대로 한 이후의 모든 합의도 그 정당성을 보장받지 못하게 될 것이다. 이런 의문점들이 명확하게 해소되는 것만이 대북정책을 둘러싼 불필요한 남남갈등과 소모적인 논쟁에 종지부를 찍는 지름길이다. 

나. 10·4 정상선언의 문제점

임기 말 정상회담 개최에 대한 부정적인 여론이 우세한 상황에서 치러진 제2차 정상회담은 개최 자체에 대해서 광범위한 국민적 동의가 없었던 회의임이 분명하다. 참여정부는 정상회담 준비과정을 국민에게 알리지 않았는데, 이는 대북정책을 투명하게 추진하고 국민화합을 이루기 위해서 만들어진 ‘남북관계발전법률’의 취지에 어긋나는 것이다. 물론 이 법률에서 국가안보적으로 민감한 사항은 공개하지 않아도 된다고 했으나, 정상회담의 파장이 미칠 중요성을 감안할 때, 야당의 핵심 지도부에라도 알리고 협조를 구했다면 법률의 정신에 부합하고 국민화합도 도모할 수 있었을 것이다.

우리보다 못사는 북한과 굳이 상호주의를 논하지 않더라도 우리가 그만큼 지원을 했으면 북한도 우리에 대한 안보 위협을 제거하는 성의를 보이도록 요구하는 것이 국가이익에 합당한 정책이다. 그러나 지난 10년간 70억 달러에 달하는 엄청난 지원에도 불구하고, 지금 우리에게 돌아온 것은 북한의 핵위협과 미사일 위협이며, 재래식 군사위협 역시 한 치도 줄어들지 않았다. 북한의 대남위협 수위는 1990년대 초의 “서울 불바다”에서 이제는 “남한 잿더미”로 한층 강화되었다.

설혹 현 정부가 10·4 선언의 모든 합의를 그대로 이행하려고 해도 정부 단독으로 할 수 없는 것이 우리의 현실이다. 참여정부의 가장 중요한 통일정책 성과라고 할 수 있는 남북관계발전법률 제21조 3항에 따라서, 막대한 예산이 소요되는 대북 사업의 경우에는 반드시 국회의 동의를 받도록 되어 있기 때문이다. 통일부 추산에 따르면, 모든 사업을 시행하는데 만도 14조 3천억 정도가 필요한 실정이다. 우리 헌법 제60조 1항도 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약의 체결·비준에 대해서 국회의 동의권을 인정하고 있다.

개성공단의 현대아산 직원에 대한 무단 장기구금 사태는 북한이 핵을 포기하고 개혁·개방을 하지 않는 한 장기적이고 안정적인 남북경협이 사실상 불가능하다는 것을 말해준다. 설혹 북한 땅에서 제품을 생산하더라도 핵과 미사일 개발로 유엔의 경제제재를 받는 북한산 물품을 살 나라는 거의 없기 때문에 10·4 선언의 이행 자체가 비현실적이다.

개성공단의 경우 남북경협의 장점만 선전하면서 단점을 은폐하던 과거의 잘못을 답습하지 말아야 한다. 정부는 개혁·개방 없는 북한과의 경협이 마치 모래성처럼 외양은 번듯해 보이지만 그 기반이 얼마나 취약하고 위험한 것인가를 국민들에게 알리고, 개성공단의 허와 실, 남북경협의 한계와 문제점에 대한 국민적 합의를 끌어내야 한다. 우리는 남북경협의 목표가 단순한 이윤추구가 아니라 공정한 시장거래 질서를 가르침으로써 북한의 변화를 이끌어내는 것이라는 원칙을 가져야 한다. 남북관계의 건전한 발전을 위해서는 투명하고 합리적인 상거래 관행이 제도화되어야 하고, 그래야만 진정한 남북협력을 이루고 북한의 변화와 개방도 가능할 것이다. 

4. 남북기본합의서에 대한 북한의 태도 시정

북한은 최고 지도자 김정일이 서명한 문건이 아니기 때문에 남북기본합의서의 유효성을 인정할 수 없다면서 기본합의서 이행을 거부하고 있다고 한다. 우리 사회 일각에서는 김정일이 서명한 합의가 북한에서는 성스러운 문건으로 신성시되기 때문에 이명박 정부가 6·15, 10·4 선언에 대한 철저한 이행의지를 밝히지 않는 것은 북한을 자극하기에 충분하다고 지적한다.