위헌 법률 심판 제청

사건번호 : 2017수122

원 고 : 이재진

피 고 : 중앙선거관리위원장

위 사건에 관하여 신청인(원고)은 아래와 같이 위헌법률심판제청을 신청합니다.

신청 취지

“동시에 계표하는 투표함은 4개 이내로 한다는 공직선거및선거부정방지법[(타)일부개정 2002.1.26 법률 제6626호] 제178조 제1항을 삭제하여 동시에 계표하는 투표함의 수가 무제한 허용됨에 따라 공직선거법(일부개정 2012.2.29 법률 제11374호) 제176조 제2항, 동법 제177조 제1항, 제181조 제1항, 제2항, 제5항 내지 제7항 및 공직선거관리규칙 제95조 제1항에 근거한 개표참관인의 사실관계를 확인하고, 시정조치를 요구하는 적법·적정활동이 침해를 받게 되었고, 이로 인해 공정·정확·투명·신뢰의 개표관련 민주주의 공명선거원칙을 위반하여 헌법 제24조의 선거권을 침해하고 있는바, 개표참관인 숫자만 법으로 제한하고, 동시에 계표하는 투표함의 수는 무제한 허용하는 상태에서 진행하는 개표행위는 헌법에 위반된다.

신 청 이 유

이 법률의 위헌 여부가 선거무효의 정당성을 다투는 이 재판의 전제가 됨은 따로 언급할 필요는 없다.

1. 사건의 개요

가. 공직선거법상 동시에 계표하는 투표함 수와 개표참관인 수에 대한 관련 규정의 개정 추이

1) 2002년 3월 7일 시행 이전의 공직선거법 제178조 제1항에 의하면 동시에 계표하는 투표함은 4개 이내로 제한되었으나 2002년 3월 7일 시행 이후의 공직선거법 제178조 제1항에 의하면 동시에 계표하는 투표함의 갯수 제한 부분이 삭제되어 동시에 계표하는 투표함의 수가 무제한 허용되게 되었습니다.

2) 2004년 3월 12일 시행 이전의 공직선거법 제181조 제2항에 의하면 정당의 개표참관인 수는 8인, 무소속후보자의 개표참관인 수는 4인이었으나 2004년 3월 12일 시행 이후의 공직선거법 제181조 제2항에 의하면 정당의 개표참관인 수는 6인, 무소속후보자의 개표참관인 수는 3인으로 그 숫자가 줄어들었습니다.

나. 공직선거에서의 투표지분류기의 도입 및 활용

1) 중앙선거관리위원회는 2002년 6월 지방선거와 같은 해 대통령선거에서 각각 650대, 956대의 투표지분류기기를 도입하여 사용한 이래로 현재까지 각종 공직선거에서 같은 방식의 투표지분류기를 활용하고 있습니다.

2) 위 투표지분류기 시스템은 투표지 분류기와 제어용 컴퓨터의 결합방식으로 이루어져 있고, 제어용 컴퓨터 없이 투표지 분류기 그 자체만으로는 작동이 불가능한 구조입니다.

다. 개표참관인의 실질적인 참관 활동이 불가능한 현실

1) 현실적으로 동시에 계표하는 투표함 수가 무제한 허용됨에 따라 개표참관인 대비 동시에 계표하는 투표함 및 투표지분류기의 수가 개표현장의 개표참관인 수를 단순히 초과하는 정도를 넘어서서 두 배 이상 초과하는 경우도 발생하고 있습니다.

2) 일례로 2010년 지방선거 당시 인천 옹진군의 경우 2대의 투표지분류기가 활용되었으며 개표참관인의 수는 8명이었습니다. 그런데 서울 송파구의 경우 훨씬 더 많은 24대의 투표지분류기가 활용되었음에도 개표참관인의 수는 위 옹진군과 마찬가지로 8명에 불과하였습니다. 그렇다면 인천 옹진군과 달리 서울 송파구의 경우 개표참관인의 적정한 참관 활동이 이루어지기 어려웠다는 것은 쉽사리 파악할 수 있습니다.

2. 위 법률조항 및 개표절차의 위헌성

가. 민주적 선거제도가 충족해야 할 헌법적 조건

1) 헌법상 선거제도의 기본원리

근대 입헌주의 헌법은 선거제도를 지배하는 기본원리로서 보통선거·평등선거·직접선거·비밀선거·자유선거의 5원칙을 확립하였으며 우리 헌법 역시 제41조 제1항과 제67조 제1항에서 이와 같은 근대 선거제도의 기본원리를 분명히 하고 있습니다. 이러한 선거제도의 기본원리는 일반적인 법원칙으로서 파악하는 것이 타당하며 선거권뿐만 아니라 입후보를 비롯한 피선거권 등 선거 일반에 대해서 적용됩니다.

2) 선거의 공정성

주권자인 국민의 의사가 굴절됨 없이 정확하게 선거를 통하여 표출될 수 있고 그러한 주권자의 의사가 왜곡됨이 없이 집계되고 반영될 수 있는 선거제도를 구비하여 운용하는 것이 대의제 민주국가에서 필연적으로 요청됩니다. 오늘날 대의민주주의 하에서 선거는 국민이 통치기관을 결정·구성하는 방법이고 선출된 대표자에게 민주적 정당성을 부여함으로써 국민주권주의 원리를 실현하는 핵심적인 역할을 하고 있으므로 선거에서의 공정성 요청은 매우 중요하고 필연적입니다.

3) 주권자인 국민의 검증가능성

이와 같은 선거의 공정성 원칙은 대의제 민주국가에서 주권자의 의사를 정확하게 국정에 반영하여 국가운영에 있어 민주적 정당성을 실현하기 위한 것으로서 유권자의 의사를 왜곡하고 선거의 결과를 부정한 방법으로 변경하려는 어떠한 세력으로부터의 불순한 시도를 예방하고 방지하는데 그 목적이 있습니다. 이러한 불순한 세력은 국가일 수도, 특정 정치 집단일 수도, 특정 유권자일 수도 있는데 그 세력의 존재가 누구인지 여부를 불문하고 선거의 공정을 해하려는 집단으로부터 선거의 공정성은 보호·유지되어야 합니다.

선거의 공정성이 담보되기 위해서는 무엇보다 독립된 기관에 의한 공정한 선거 관리가 요구되지만 근본적으로는 주권자인 국민에 의하여 전체 선거과정의 공정성이 검증될 수 있어야만 합니다.

나. 개표참관제도의 의의

1) 개표와 개표참관의 의의

개표란 선거인의 정치적 의사가 표시된 투표지의 효력을 결정하고 이를 집계하여 그 결과를 확정·공표하는 선거의 핵심분야이며, 상호대립하는 정치적 이해를 조정하여 민의에의 접근점을 모색하려는 국민투표나 선거의 최종과정으로서 정책결정에서는 여론형성을, 공직선거에서는 당선자를 확정지우는 종국적인 절차를 의미하며, 개표참관이란 개표 개시시부터 종료시까지 각각의 개표부서에서 이루어지는 개표상황을 이해관계자, 일반인, 언론을 통하여 지켜보도록 하거나(광의의 개표참관), 이해관계자가 개표참관인을 선정하여 선거관리위원회에 신고하고 그들로 하여금 개표의 전과정을 지켜보게 하는 것(협의의 개표참관)을 말합니다.

2) 개표참관의 헌법적 의의

개표참관제도의 궁극적 취지는 선거관리자와 종사자 이외에 이해관계자의 참여를 인정하여 상충되는 이해관계 대림에서 오는 갈등과 불신을 해소하고 더불어 공동으로 관리하여 개표의 공정·신뢰·정확성을 확보하고자 함에 있습니다.

따라서 개표참관이야말로 선거에 있어 가장 중추적인 개표의 공정성을 확보하고 불편부당한 관리를 위해서 개표절차 내지는 그 결과에 영향을 미치는 행위를 예방·시정하고자 함에 그 의의가 있는바, 개표참관제도야말로 선거의 공정성을 확보하여 국민의 선거권을 보장하기 위한 핵심적인 제도적 장치라고 할 것입니다.

다. 선거의 공공성 원칙

헌법 제24조, 제41조 제1항, 제67조 제1항으로부터 도출되는 선거의 공공성 원칙은 다른 헌법적 이익이 예외를 정당화하지 않는 한, 선거의 모든 절차와 과정이 국민의 검증가능성의 지배하에 놓여야함을 규율합니다. 여기에서 선거와 선거결과에 대한 심사는 중요한 의미를 가지게 됩니다. 유권자의 투표 결과를 1차로 전산조직으로 확인하는 투표지분류기의 사용은 관련프로그램의 안전성, 보안성, 정확성 등에 대한 전문검사기관에 의한 검증이 이루어지지 않은 상태이므로, 유권자에 의해 개표결과가 철저히 검증되어야 합니다.

라. 개표행위의 위헌성

1) 공직선거법 제178조 제1항, 제181조 제2항의 규정

2002. 3. 7.자로 개정되기 전의 공직선거법[(타)일부개정 2002.1.26 법률 제6626호]에는 ‘개표는 투표구별로 하며, 하나의 투표구의 투표수 계산이 끝난 후 다음의 투표함을 개함하되, 동시에 계표하는 투표함은 4개 이내’로 하며(법 제178조 제1항), 개표참관인은 구·시·군선거관리위원회의 관할구역안에서 실시되는 선거에 참여하는 정당은 8인을, 자치구·시·군의원선거의 후보자와 무소속후보자는 4인을 선정하여 선거일전일까지 당해 구·시·군선거관리위원회에 서면으로 신고하여 참관할 수 있도록 규정하고(법 제181조 제2항 참조), 구·시·군선거관리위원회는 정당의 개표참관인은 4인씩, 자치구·시·군의원선거의 후보자와 무소속후보자의 개표참관인은 2인씩(12인 이하의 경우에는 참관인수의 2분의 1씩) 교대하여 참관하게 하되, 한 정당 또는 한 후보자가 선정한 개표참관인 모두를 함께 참관하게 할 수 없도록 규정하여 실질적인 개표참관이 이루어질 수 있도록 규정하고 있었으나, 현행 공직선거법 조항은 동시계표를 제한하는 규정을 삭제하고(현행 공직선거법 제178조 참조) 각 선거구별 개표현황에 관계없이 구·시·군선거관리위원회의 관할구역안에서 실시되는 선거에 후보자를 추천하는 정당은 6인을, 무소속후보자는 3인을 선정하여 선거일 전일까지 당해 구·시·군선거관리위원회에 서면으로 신고하여 참관하게 하고(현행 공직선거법 제181조 제2항 참조), 구·시·군선거관리위원회는 원활한 개표관리를 위하여 필요한 경우에는 개표참관인을 교대하여 참관하게 할 수 있게 하면서, 이 경우 정당·후보자별로 참관인수의 2분의 1씩 교대하여 참관하도록 규정하여 각 투표구에 따라 천차만별인 투표수, 투표함에 관계없이 동일한 수의 개표참관인을 두고 개표참관을 하도록 하고 있는 바, 아래의 제2)항의 비교사례와 같이 동시계표가 이루어지는 투표함의 수가 수십개에 달하는 개표장에서는 개표참관인에 의한 실질적인 개표감시가 전혀 이루어지지 못하고 있는 실정입니다.

2) 실제 개표장 크기에 따른 비교

예를 들어 옹진군과 같이 투표인원이 적은 투표구의 개표장의 경우에는 공직선거법에서 정한 개표참관인수로도 개함점검, 투표지분류 및 심사집계과정을 적절하게 감시할 수 있다고 보이는 반면(첨부서류 2 내지 3, 각 옹진군청 개표소 설비도 참조), 송파구와 같이 투표인원이 많은 투표구의 개표장의 경우에는 동시계표제한 규정의 삭제 및 투표지분류기의 사용으로 인하여 수십 개의 테이블에서 동시다발적으로 개함, 계표 및 집계작업이 이루어지기 때문에 공직선거법상의 개표참관인 규정에 따른 적은 수의 개표참관인만으로는 부정선거 감시 및 선거조작 방지를 위한 실질적인 개표참관이 도저히 이루어질 수 없는 상황입니다(첨부서류 4. 올림픽공원 제1체육관 개표장배치도 참조).

3) 소결

앞서 본 바와 같이 위 공직선거법 법률조항에 의하면 동시에 계표하는 투표함의 수를 전혀 제한하지 않고 있는 결과 각 개표장별로 동시에 계표하는 투표함의 수가 무제한 허용되고 있으며, 정당의 개표참관인 수는 6인, 무소속후보자의 개표참관인 수는 3인에 불과한데다 상당수 선거구에서 개표참관인 대비 투표지분류기의 수가 개표현장의 개표참관인 수를 상당수 초과하여 결과적으로 개표참관인의 적정한 참관으로 인한 선거절차의 정당한 감시활동이 불가능한 경우가 현실적으로 발생하고 있습니다.

그리하여 개표참관인에 의해 확인되지 않은 개표결과가 무더기로 공표되는 위헌적인 개표가 계속적으로 진행되고 있습니다.

그렇다면 동시계표를 무제한적으로 허용하는 공직선거및선거부정방지법[(타)일부개정 2002.1.26 법률 제6626호] 제178조 제1항의 관련조문의 폐지와 투표지분류기의 운영으로 인하여 선거과정에 대한 주권자인 국민의 검증가능성은 제대로 확보되지 못하고 선거의 공정성은 담보될 수 없어 최종적으로 청구인들을 포함한 모든 유권자의 선거권을 침해한다고 볼 것입니다.

그러므로 현행 공직선거법은 현행 공직선거법상의 개표참관인수에 맞도록 동시에 계표하는 투표함을 제한하거나, 각 선거구별로 운용되는 투표지분류기에 상응하는 실질적인 개표참관이 가능할 정도의 개표참관인의 수를 충분히 확보하는 등 개표참관인의 적정한 참관 활동이 이루어질 수 있는 방향으로 정비되어야 필요가 있습니다.

마. 소결

따라서 2002년3월 7일자로 ‘동시에 계표하는 투표함의 수는 4개 이내로 한다’는 공직선거및선거부정방지법[(타)일부개정 2002.1.26 법률 제6626호] 제178조 제1항 후단을 삭제함으로 인하여 동시에 계표하는 투표함의 수를 무제한 허용함으로써 실제로 개표참관인의 적법·적정한 개표참관행위를 침해하는 개표절차는 헌법 제24조, 제41조 제1항, 제67조 제1항 등에 위반된다고 사료됩니다.

그러므로, 위 법률조항은 개표 당시 개표참관인의 적정한 참관 활동이 이루어질 수 있도록 동시에 계표하는 투표함 및 투표지분류기기 대비 개표참관인의 수를 충분히 확보하고 동시 계표하는 투표함의 수를 제한하는 방향으로 정비되어야 할 것으로 사료됩니다.

3. 심판청구에 이르게 된 경위(청구기간의 준수 여부 등)

가. 2012헌마326 헌법소원 결정 관련하여

2012헌마326결정 관련 헌법재판관들은 안창호, 박한철을 제외하고는 모두 선관위원장 경력이 있는 자들로 이 사건을 맡을 자격이 없어

민사소송법 제451조(재심사유) 제1항 1호 및 2호에 해당된다.

헌법 소원 심사 기간동안 피청구인 중앙선관위원회는 일체의 대응도 하지 못하여 민사소송법 제150조(자백간주)에 해당되어 인용 결정을 하여야 했으나 기각하는 사법 범죄를 저질렀다

2012헌마326 헌법소원 결정문 중 전혀 사실과 부합되지 않고 비상식적이며 사실 관계를 속인 부분을 지적하자면

1) 결정문 6쪽 위에서부터 3,4,5 째줄의

“2002년부터 투표지분류기가 개표에 사용되면서 수작업에 의한 개표보다 신속하고 정확한 개표가 가능하게 되었고, 이에 따라 동시계표 투표함 수 제한이 폐지되었다.”는 부분은 대국민 사기다.

“투표지분류기 사용”과 “신속하고 정확한 개표”는 아무 관계가 없으며

전자개표기 사용을 앞두고 동시계표 투표함 수 제한을 풀어

동시계표 투표함 수를 무제한으로 허용했기 때문에 개표가 빨라진 것이다.

헌법재판관들이 국민을 속인 것이다.

2) 결정문 6쪽 밑에서부터 4,5 째줄의

“투표지분류기 개수의 범위 내에서 여러 개의 투표함이 동시에 계표될 수밖에 없다.” 는 부분 역시 국민을 우롱한 것이다.

개표에 사용되는 투표지분류기 개수를 선관위가 결정할 수 없는 절대 불변의 것으로 정해놓고 논리를 전개하고 있다. 개표참관인 숫자를 고려하여 투표지분류기 개수를 정하면 될 일이다.

3) 결정문 7쪽 위에서부터 8,9 째줄의

“따라서 실제로 참관업무를 수행한 개표참관인의 숫자는 청구인들이 주장하는 투표지분류기의 숫자를 넘었다.” 는 부분은 국민을 개,돼지로 취급하는 것이다.

2010. 6월 지방선거 서울시 송파구 개표현장에서는 24대의 투표지분류기(사실은 전자개표시스템)가 운용되었고 그 외는 별도로 3곳에서 부재자 개표가 이루어졌다.

첨부 문서인 개표장 배치도(증거 #4)에서 확인되는 것처럼 24대의 투표지분류기(사실은 전자개표시스템) 중에서 6대는 서울시 교육감선거 등에 사용되었고 18대는 시장, 구청장, 시의원, 구의원 등 개표에 사용되었는데 부재자 개표를 담당한 수개표를 실시한 3개 부서를 포함하면 각 정당 및 후보마다 개표참관인이 최소 21(= 18 +3)명이 필요하였다.

아래 인용된 공직선거법 제181조 제1항과 그 의미를 잘 정리한 첨부 문서인 “개표참관에 관한 소고” 가 의미하는 것은 각 정당 및 후보 개표참관인들이 자신의 후보표가 정확하게 분류 · 집계되는 것을 감시 · 감독하라는 의미인데 이를 더 자세하게 서술하자면 개표참관인들이 모든 개표 부서에서 자신들 후보표의 흐름을 볼 수 있어야 한다,는 것을 의미한다.

지방 자치 단체 관련 개표가 이루어지는 부서가 21군데인 상황에서

각 정당 및 후보 개표참관인 8인 및 4인에 지나지 않는데도 불구하고 그 개표참관인 총인원이

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