부추연 > 기업비리 > ### 국영방송 KBS부터 구조조정해야 한다.

### 국영방송 KBS부터 구조조정해야 한다.

"KBS 방만경영… 구조조정하라"

[세계일보 2004-05-21 22:36]

감사원은 21일 지난해 국회의 요청으로 실시한 한국방송공사(KBS) 운영실태에 대한 감사 결과 보고서를 국회에 제출했다.
감사원은 보고서에서 “방송의 품질 제고를 위해 TV수신료가 주 재원이 되도록 광고방송을 축소, 강력한 구조조정을 한 뒤 수신료를 적정 수준 인상하는 방안을 검토하라”고 권고했다. 부문별 지적내용 및 개선 권고안은 다음과 같다.

◆지배구조=KBS는 국회, 감사원, 방송위원회의 감독을 받으나 예산편성 등 경영면에서는 외부의 감독 수단이 없어 다른 공공기관에 비해 예산을 아끼지 못하는 것으로 드러났다.

또 정원, 보수에 관한 사규 제정 권한이 사장에게 지나치게 위임, 이사회의 통제력이 떨어지면서 사장에 대한 견제기능이 약화된 것으로 드러났다. 경영평가도 평가단 7명 중 3명이 KBS 출신이어서 객관성이 미흡했다.

감사원은 사장이 임명한 본부장을 노조가 신임투표하도록 한 노사간 단체협약은 부적정하고, 25명의 노조 전임자 수도 정부투자기관 허용기준에 비해 19명이 많았다며 시정을 요구했다.

◆재원 구조=81년 책정된 수신료가 장기간 인상되지 않고 인건비 상승 등으로 운영재원이 부족해지자 2TV의 광고수입 확대로 문제를 해결한 것으로 지적됐다.

감사원은 2TV 광고를 축소해 광고수입 비중을 줄이고 16개 지역방송국 통폐합, 상위직 축소, 전문직 정원내 운영 등 구조조정으로 경영을 합리화한 뒤 수신료의 적정 인상을 검토하도록 했다.

◆조직·인력=국제통화기금(IMF) 경제위기를 맞은 1998년부터 2003년까지 전체 인력은 5329명에서 5127명으로 3.7% 감축했지만 상위직인 국장·부장급은 정원만 감축되고 현원은 오히려 늘어난 것으로 파악됐다.

감사원은 KBS의 지역방송 네트워크를 9개 총국 중심으로 재구성하고, 독자적 운영의 필요성이 없어진 16개 지역방송국은 단기간 내에 통폐합하도록 했다.

◆예산 편성·집행=KBS는 다른 공공단체가 폐지한 퇴직금 누진제를 문화관광부와 감사원의 폐지 권고에도 불구하고 유지해온 것으로 드러났다.

사내근로복지기금을 법률상 기준(세전 순이익의 5%)보다 과다하게 출연, 2003년의 경우 55억원을 더 많이 출연하는 결과를 불렀다. 다른 정부투자기관은 개인연금 예산지원제도를 폐지했는데도 KBS는 노사 합의가 어렵다는 이유로 지속시켜, 95년∼2003년 380억여원을 지원한 것으로 나타났다.

감사원은 퇴직금 누진제 개선, 대학학자금 대여규정 준수, 개인연금에 대한 직원 개인부담화 등 이들 문제에 대한 시정을 요구했다.

===========================================================================

### 정부 기구가 너무 많다. 더 간소화 시켜야

[한경 긴급제언 장관들의 전쟁부터 수습하라] '작은정부' 물건너 가나

[한국경제 2004-05-16 18:01]

노무현 대통령은 국정 2기의 주요 정책과제중 하나로 "정부혁신"을 꼽았다.
공공부문이 구조조정의 무풍지대로 남아 있었고,부처 난립이 규제의 중복과 과잉을 초래하는 근본 원인을 제공해온 만큼 노 대통령이 "방향"을 제대로 잡았다는게 대체적인 평가다.

장관급 정부 기구의 숫자는 지난해말 기준으로 한국이 25개로 미국(15개) 독 일(14) 프랑스(14) 일본(13개)보다 많다.

중국도 시장경제 개혁을 추진하는 과정에서 41개에 달했던 장관급 정부조직을 28개로 줄이는 등 "작은 정부"로 나아가는 추세다.

그러나 한국은 정부 조직을 계속 확대하는 흐름을 지속하고 있다.

김영삼 정부 시절에 해양수산부가 설립됐고,김대중 정부는 여성부를 만들었고, 노무현 정부 들어서는 청와대 정책실장과 각종 장관급 위원회 기구를 증설하는 등 스태프 조직을 대거 확충하는 중이다.

유병규 현대경제연구원 경제본부장은 "청와대 스태프들은 대통령을 보좌하는 것으로 역할을 한정해야지 행정의 전면에 나서는 것으로 비춰져서는 곤란하다 "며 "각 부처별로 국정의 책임과 원칙이 분명해야 한다"고 지적했다.

경제계는 노 대통령이 16일 청와대 조직을 개편한 데 조만간 구체화할 것으로 알려진 행정부 조직 개편 내용에 주목하고 있다.

정부는 올해안에 1단계로 정부 부처 자율로 중복 기능 등을 조정토록 한 뒤 내년부터 본격적으로 조직 개편작업을 추진할 방침인 것으로 알려졌다.

개편 방향으로는 금융감독 기능을 통합하고 산업별로 지나치게 세분화된 부처들을 묶는 방안 등이 거론되고 있지만, 한편에서는 과학기술부 장관과 통일부 장관을 "부총리"로 격상시키는 방안도 구체적으로 검토되고 있는 것으로 알려져 시장의 경계감을 높이고 있다.

정부 조직이 축소되기는 커녕 네 명의 부총리(경제,교육 포함)가 "군웅할거"하는 체계로 바뀔 경우 행정절차만 복잡하게 만들 것이라는 지적이 적지 않다.

현승윤 기자 [email protected]

=======================================================================================

::::::::: 참여정부를 '작은 정부[small government]'로 만들자 ::::::::::::

강하고(strong), 간소한(frugal), 효율적(efficient)이고, 최적화된 작은 정부[small government] 만들기의 국가경영 시스템 - 세출예산의 효율성 제고로 예산절약 효과 극대화

### 비효율적인 정부, 청와대 진단

지만원 박사님의 의견

한국 역대 정부의 공통적인 문제점은 세 가지로 축약될 수 있다. 하나는 비전과 전략을 창출할 수 있는 기획능력이 없다는 점이고, 다른 하나는 시너지 효과를 내지 못하고 제각기 움직임으로써 중복과 낭비를 유발시키고 있다는 점이며 또 다른 하나는 각종 인허가를 위한 규제를 만들어 기업의 발목을 잡고 부정을 저지르고 있다는 점이다.

역대 정부는 효율적인 정부를 만들겠다며 기구 개편 작업을 연례행사로 벌였다. 그러나 기구 개편은 오히려 혼란만 가중시켜 왔다. 생각의 틀은 없고 칼을 쥔 세력들의 제한된 안목에 따라 자르고 옮기는 식의 조정만 가했던 것이다.

1998년에는 9,084명의 중앙 공무원과 35.149명의 지방공무원이 정리됐고, 1999년에는 7,973명의 중앙공무원과 7,416명의 지방공무원이 정리됐다. 이는 겨우 15%에 해당하는 인력이지만 그나마 정리 대상 인력은 일용직과 임시직 그리고 단순 기능직들이었다.

한국 정부에서 종합적인 기획능력을 가지고 있는 부처는 어디인가? 아마도 청와대일 것이다. 청와대에는 현정부가 입성할 때가지 370명의 참모들을 가지고 있었다. 그러나 요사이는 410명 정도로 확대돼 있다. 인원이 늘어난 것은 구조가 바뀌어서 늘어난 것이 아니라 현재의 구조에 보다 많은 인원만 증원시킨 것이다.

청와대의 구조를 살펴보자. 청와대에는 여러 명의 수석들이 있다. 각 수석들은 몇 개씩의 정부 부처를 마치 예하기관 들처럼 관장하고 있다. 대통령을 대신해서 각 수석들은 몇 개씩의 부처장을 관장하고 있는 것이다. 수석들이 하는 일은 그들 예하에 있는 부처의 장들이 하고 있는 일을 도와주거나 그들이 할 수 없는 일을 하고 있는 것이 아니라 순전히 옥상옥 식으로 업무를 반복하고 있다.

장관이 대통령에게 보고할 내용을 미리 전달받아 참견을 하고, 장관이 대통령에게 해야 할 보고를 미리 해주고, 대통령에게 훈수를 해주는 것이 고작이다. "각하, 장관이 이러한 보고를 할 것입니다. 보고를 받은 다음 이러한 지시를 내리십시오". 근본적인 문제를 푸는 것이 아니라 대통령의 체면을 지켜주기 위해 있는 사람들이다.

그들은 장관에게 생색을 내거나, 때로는 영향력을 행사한다. 촉진자가 아니라 방해자가 되기 쉬우며, 전문가가 아니라 연락장교 수준에 불과하다. 논리 능력이 없기 때문에 어느 부처가 불법적 파행을 저지르고도 그럴 듯하게만 변명하면 속아넘어간다. 이러한 내시 시스템은 두뇌 시스템으로 바뀌어야 한다

청와대에 필요한 것은 의전실과 경호실 뿐이다. 나머지는 두뇌인력으로 전환해야 한다. 이들은 행정 업무로부터 완전히 벗어나 "관찰"과 "토의"로 날을 지새야 할 것이다. 장관의 일을 간섭하는 것이 아니라 장관에게 부족한 능력을 보완해주고 장관으로 하여금 제 방향으로 열심히 뛸 수 있도록 도와주는 전문 컨설턴트가 돼야 한다.

대통령은 비서실 참모들을 탁자에 꼿꼿이 앉혀놓고 차레 차레 보고를 받는 고식적 분위기로 회의를 하지 말고 문제를 풀기 위한 토의를 주재해야 한다. 수석 비서들은 각 분야에서 가장 전문가여야 하고, 토의를 통해 아이디어를 창출해낼 수 있는 능력을 지녀야 한다.

비서실장은 국가경영에 필요한 선진 지식으로 무장되고, 토의를 통해 대통령 입장에서의 종합적인 대안을 낼 수 있는 역량을 가진 사람이어야 한다. 결론적으로 청와대에는 400여명의 행정 내시들이 필요한 것이 아니라 수십 명의 제갈공명들이 필요한 것이다.

규제가 기업과 국민의 바지가랑이를 붙들고 있다. 그 규제를 혁파하는 일도 청와대가 해야 한다. 하나의 일을 수행하려면 여러 개의 부처가 관련돼 있고, 여러 개 부처를 조정하는 일은 청와대뿐이기 때문이다.

프로젝트들을 수행하는 데 저해가 되는 요소들이 바로 혁파돼야 할 규제들이다. 규제혁파는 그 자체로 동떨어질 수 있는 문제가 아니라 얽히고 설킨 문제다. 규제를 없애거나 완화하려고 일을 시작하다 보면 불과 몇 개의 규제도 완화시키지 못한다. 규제는 프로젝트 수행 과정에서 자연스럽게 쇄신돼야 한다.

행정쇄신 위원회는 서울에 있는 민원서류를 부산에서도 뗄 수 있게 했다며 치적을 자랑한다. 운전면허 과정에서 적성검사를 없앴다며 치적을 자랑한다. 행정쇄신 위원회에서 주역을 담당했던 사람은 어느 교회 목사였다.

적성검사를 없앤 것이 무슨 자랑인가. 우리도 선진국 국민처럼 운전면허증을 따는 데 20달러와 25분만 사용할 수 있도록 하는 것이 중요하지 않은가.

서울 동사무소에 들어있는 민원서류를 부산에 가서도 뗄 수 있도록 한 것이 무슨 자랑거리인가. 미국에서처럼 민원서류가 불필요하도록 해주는 것이 그들의 목표여야 하지 않았는가. 우리에게 강요되고 있는 민원서류들은 거의가 다 불필요한 것들이다.

이들은 없어져야 한다. 그리고 다른 방법이 고안돼야 한다. 미국에는 주민등록증도 없고, 인감증명도 없고, 호적등본도 없다. 오직 공증(notarizing)이 있을 뿐이다. 공증이 필요할 때는 자신이 스스로 공증인이 보는 앞에서 사인을 한다

중견업체와 중소업체 하나씩을 선정하여 그들에게 부과된 행정 규제를 일일이 검토해보자. 행정 서류의 대부분이 불필요한 것임이 증명될 수 있을 것이다. 기업은 수많은 행정 서류를 제출하는데도 그 속에는 정말로 국가경영에 필요한 통계자료는 들어있지 않다. 우리는 언제나 비전문가들에게 일을 맡겨왔다. 그래서 번번이 실패했다. 그리고는 그 실패를 운명으로 돌렸다. "우리는 안돼, 방법이 없어".

가장 중요한 생각의 틀은 행정부를 다수의 공무원 집단에 의해 경영할 것인가 또는 두뇌집단에 의해 경영할 것인가에 대한 선택이다. 그 다음으로 중요한 틀은 행정조직을 시간이 갈수록 진화시킬 것인가 퇴화시킬 것인가에 대한 선택이다.

선진국들은 국가경영을 다수의 두뇌집단과 소수의 공무원에 의존하고, 날이 갈수록 공무원 조직의 능력을 진화시키고 있다. 이에 반해 한국에서의 국가경영은 시간이 갈수록 점점 더 퇴화돼 가는 다수의 공무원 집단에 의존하고 있다. 패러다임 측면에서 보면 우리 사회는 퇴화돼 가는 공무원들에 의해 퇴화돼 가고 있다.

한 사람의 타락한 세무-공무원은 국민이 낸 세금을 수 십억 원씩 축낼 수 있다. 그러나 한 사람의 무능한 고위 공무원은 수십-수 백 조의 예산을 누구의 눈에도 보이지 않게 공중에 증발시킨다. 우리는 이 모든 낭비에 대해 의식과 정신을 탓한다. 모든 공직자들이 성인군자이기를 기대하는 것이다.

그러나 이 세상에 성인군자로만 구성된 공무사회는 없다. 설사 모든 공무원이 다 성인군자라 해도 그 자체로 효율성을 의미하지는 않는다. 한국 공무원이 미국 공무원보다 못한 것은 시스템에 원인이 있다. 미국의 공무수행 시스템은 공무원들의 능력을 날이 갈수록 진화시키는 반면, 한국의 공무수행 시스템은 날이 갈수록 퇴화시키고 있기 때문이다.

미국의 중앙 행정부처의 과 단위에는 공무원 수가 3명이다. 반면 우리 나라의 경우에는 15-20명이다. 그들은 인원이 적은 대신 사설연구소에 줄 수 있는 과제 비를 많이 가지고 있다. 워싱턴 D.C의 순환도로에는 "순환도로의 산적"(belt way bandits )이라 불리는 7백여 개의 사설 연구소들이 있다. 국방 문제를 연구하는 BDM이라는 연구소에는 대우나 삼성 빌딩과 같은 건물이 열두 개나 밀집돼 있다. 사설연구소이지만 기술적인 1급 비밀의 대부분을 가지고 있다.

과제를 준 공무원들은 매주 1회씩 사설연구소 두뇌들과 의무적으로 토의를 한다. 과제가 많기 때문에 하루에 4-5 시간씩 토의에 할애한다. 사설 연구소 두뇌들은 대학 교수들보다 40% 정도의 더 많은 보수를 받는다. 그러나 이들에게는 직업이 보장되어 있지 않다. 해마다 연구소 내에는 내부 인력시장(internal labor market)이 형성된다.

중진 연구위원들이 연구과제를 사냥 해다 과제에 맞는 연구원을 고른다. 이들에 의해 선발되지 않은 연구원은 연구소를 떠나야 한다. 매정하기 이를 데 없다. 우수한 두뇌들만 연구소에서 생존할 수 있다. 이들과 토의하는 생활을 오래 하면 할수록 공무원의 두뇌가 자연적으로 진화한다.

여기에 더해 공무원들에게 제공되는 교육 내용이 해마다 발전한다. 그래서 미국 중앙 부처의 과장이면 엄청난 존경을 받는다. 결국 미국사회는 두뇌집단이 만든 제도와 정책을 가지고 사회를 경영한다. 사회가 진화할 수밖에 없지 않은가. 이러한 공무원과 한국 공무원이 협상 테이블에 마주 앉는데 어떻게 국익이 보호될 수 있겠는가.

반면 우리의 경우를 보자. 공무원들이 외부 전문가와 담을 쌓고 산다. 그래서 공공정책에 참여할 수 있는 외부 전문가도 별로 없다. 이들은 매일 눈치와 절차와 형식으로 근무한다. 이들에게 제공되는 교육도 형식적이다. 30년전이나 변함이 없다.

공무원 수는 얼마만큼 줄일 수 있는가. 상식적인 접근 방법을 가지고는 획기적인 감축을 할 수 없다. 개념 자체를 바꿔야만 한다. 조직을 개편하는 데에는 특별한 접근과 기술이 요구된다. 기존의 조직을 통폐합하고 부처간의 기능을 이리 저리 옮기는 것은 누더기 식 짜깁기로 끝날 수밖에 없다. 아무리 취지가 신선해도 시스템 설계 기술이 없으면 결과도 없다.

그러나 시스템 기법을 사용하면 지금의 30% 미만을 가지고도 선진 행정을 구현할 수 있다. 무슨 기능이 더 중요하고 덜 중요한지에 대한 원칙이 있어야 하고 그 일을 가장 효율적으로 수행할 수 있는 시스템을 제로 베이스에서 찾아내야 한다. 이제까지 우리가 보아온 조직 개편은 원칙 없이 조직을 이리저리 꿰 맞추는 식으로 이뤄졌다.

시스템 이론에 따라 원칙을 세우고 그 원칙에 따라 업무와 조직을 설계하고 행정절차와 행정양식을 설계해야 한다. 행정절차와 양식의 개선이 없는 조직개편이란 오히려 혼란만 자초하게 된다. 규제 혁파는 행정 양식을 바꾸는 과정에서 자동적으로 달성할 수 있다.

지금의 행정 조직은 마치 백화점처럼 구성돼 있다. 백화점에는 같은 상품이 한 코너에 전시돼 있다. 행정 조직도 이와 같다. 이를 기능 조직이라고 부른다. 같은 기능을 수행하는 사람들이나 기계들을 한 곳에 모아놓은 조직인 것이다.

하나의 민원이나 행정이 처리되려면 행정 서류가 컨베어벨트 식으로 수십 개 과를 돌아야 한다. 수십 개 과에 흩어져 있는 행정 담당자들을 모두 한 군데 모으면 하나의 팀이 생긴다. 이 팀은 행정의 처음부터 끝까지 모두 실명 제 하에서 책임질 수 있다. 20 명을 모아 팀을 형성해보면 실제로 필요한 인력은 7-8 명뿐이다. 그 동안 중복된 일을 많이 했기 때문이다.

이렇게 행정조직을 팀조직으로 바꾸면 인력이 20-30% 수준으로 대거 절약 될 수 있고, 행정 소요시간이 수 십 분의 1 단위로 단축되며, 행정예산이 수 십 분의 1 단위로 줄어든다. 그러나 지금의 거의 모든 조직구조 속에서는 하나의 프로젝트에 대한 행정문서가 수 십 개 과를 통과하는 동안 그 서류는 모든 과 단위 실무자의 손에서 수개월씩 정체된다.

실무자에게 정말로 필요한 시간은 1시간이지만 과 단위에 마다 수주씩 정체된다. 수 십개 과에 있는 실무자들의 실소요 행정처리 시간을 모두 합치면 불과 1주일도 안 되는 것을 가지고, 수 십 개 과 단위를 돌게 함으로써 2-3년을 허송하고 있는 것이다.

삼풍백화점 건설행정을 보자. 한사람의 담당관이 커다란 프로젝트에 대한 윤곽을 파악하려면 너무나 벅차 자신감을 잃는다. 일단 도장 값을 받은 공무원들은 단 한 번도 현장에 나가보지 않는다. 현장에 가서 무엇을 점검해야 하는지를 모르기 때문이다. 바로 이 때문에 사업자가 담당자들의 불안한 마음을 진정시키기 위해 로비행각을 벌이게 된다.

사업자와의 대화는 수 십 명의 담당자들에게 반복된다. 그러나 그 어느 담당자도 프로젝트의 본질을 파악하지 못한다. 그러면 정부란 무엇인가. 도장 값만 받고 수 천 명의 또 다른 이준씨에게 삼풍 참사를 저지르게 하는 무한한 자유를 허락하는 눈먼 기구가 아닌가.

그러나 팀제로 조직을 운영하면 하나의 프로젝트에 대해 모든 전문 담당관들이 한 자리에 모여 토론하게 된다. 행정 속도가 빨라지고, "적법하고 안전한 건물"을 짓기 위한 "현장중심"의 집행계획이 훌륭해진다. 부정과 비리도 없어진다. 모든 민원이 원-스톱 서비스로 처리된다. 바로 이것이 선진국들이 실천하고 있는 프로젝트 단위의 실명제조직, 또는 팀조직인 것이다.

이를 선진국에서는 PM(Project Management)제라고 한다. 설계회사의 질을 평가하고, 부실설계를 유발하는 설계 비의 덤핑현상을 감독하고, 감리 비의 덤핑을 감독하고, 감리 계획의 건전성을 평가하고, 감리 과정을 감독하는 등의 업무들이 하나의 프로젝트 관리 내용에 포함된다.

우리 나라 80여만 공무원은 국가경영의 엔진이다. 국가경영을 날이 갈수록 퇴화되는 대량의 공무원에 의존할 것인가 또는 선진국들처럼 소수의 공무원과 다수의 두뇌집단과의 콤비 플레이에 의존할 것인가는 정부의 현대화를 위해 하루라도 빨리 선택해야 할 중요한 사안이다.

현재 우리 나라에는 외국에서처럼 수리공학을 배경으로 하는 정책과 시스템을 연구하는 사설 연구소가 없다. 없는 사설연구소를 어떻게 활용한단 말인가. 그러나 이런 연구소는 즉시 많이 만들 수 있다.

예를 들어 "2001년 1월 1일부터 정부 예산의 2%를 풀어 무조건 사설연구소에 정책과 시스템 개발 과제 비로 책정한다"고 공표 해 보라. 그러면 외국에 나가 있는 우리 나라 학자들이 대거 몰려와 연구소를 차릴 것이다. 경험이 많은 외국인들까지 데려올 것이다. 이런 것들이 바로 1달러 소비에 1달러 이상의 가치를 창조할 수 있는 유능한 행정부를 갖는 길이다.

===================================================================

### 효율적인 정부를 갖기 위한 시스템

지만원 박사님의 의견

한국 역대 정부의 공통적인 문제점은 세 가지로 축약될 수 있다. 하나는 비전과 전략을 창출할 수 있는 기획능력이 없다는 점이고, 다른 하나는 시너지 효과를 내지 못하고 제각기 움직임으로써 중복과 낭비를 유발시키고 있다는 점이며 또 다른 하나는 각종 인허가를 위한 규제를 만들어 기업의 발목을 잡고 부정을 저지르고 있다는 점이다.

역대 정부는 효율적인 정부를 만들겠다며 기구 개편 작업을 연례행사로 벌였다. 그러나 기구 개편은 오히려 혼란만 가중시켜 왔다. 생각의 틀은 없고 칼을 쥔 세력들의 제한된 안목에 따라 자르고 옮기는 식의 조정만 가했던 것이다.

1998년에는 9,084명의 중앙 공무원과 35.149명의 지방공무원이 정리됐고, 1999년에는 7,973명의 중앙공무원과 7,416명의 지방공무원이 정리됐다. 이는 겨우 15%에 해당하는 인력이지만 그나마 정리 대상 인력은 일용직과 임시직 그리고 단순 기능직들이었다.

한국 정부에서 종합적인 기획능력을 가지고 있는 부처는 어디인가? 아마도 청와대일 것이다. 청와대에는 현정부가 입성할 때가지 370명의 참모들을 가지고 있었다. 그러나 요사이는 410명 정도로 확대돼 있다. 인원이 늘어난 것은 구조가 바뀌어서 늘어난 것이 아니라 현재의 구조에 보다 많은 인원만 증원시킨 것이다.

청와대의 구조를 살펴보자. 청와대에는 여러 명의 수석들이 있다. 각 수석들은 몇 개씩의 정부 부처를 마치 예하 기관들처럼 관장하고 있다. 대통령을 대신해서 각 수석들은 몇 개씩의 부처 장을 관장하고 있는 것이다. 수석들이 하는 일은 그들 예 하에 있는 부처의 장들이 하고 있는 일을 도와주거나 그들이 할 수 없는 일을 하고 있는 것이 아니라 순전히 옥상옥 식으로 업무를 반복하고 있다.

장관이 대통령에게 보고할 내용을 미리 전달받아 참견을 하고, 장관이 대통령에게 해야 할 보고를 미리 해주고, 대통령에게 훈수를 해주는 것이 고작이다. "각하, 장관이 이러한 보고를 할 것입니다. 보고를 받은 다음 이러한 지시를 내리십시오". 근본적인 문제를 푸는 것이 아니라 대통령의 체면을 지켜주기 위해 있는 사람들이다.

그들은 장관에게 생색을 내거나, 때로는 영향력을 행사한다. 촉진자가 아니라 방해자가 되기 쉬우며, 전문가가 아니라 연락장교 수준에 불과하다. 논리 능력이 없기 때문에 어느 부처가 불법적 파행을 저지르고도 그럴 듯하게만 변명하면 속아넘어간다. 이러한 내시 시스템은 두뇌 시스템으로 바뀌어야 한다

청와대에 필요한 것은 의전실과 경호실 뿐이다. 나머지는 두뇌인력으로 전환해야 한다. 이들은 행정 업무로부터 완전히 벗어나 "관찰"과 "토의"로 날을 지새야 할 것이다. 장관의 일을 간섭하는 것이 아니라 장관에게 부족한 능력을 보완해주고 장관으로 하여금 제 방향으로 열심히 뛸 수 있도록 도와주는 전문 컨설턴트가 돼야 한다.

대통령은 비서실 참모들을 탁자에 꼿꼿이 앉혀놓고 차레 차레 보고를 받는 고식적 분위기로 회의를 하지 말고 문제를 풀기 위한 분임토의를 주재해야 한다. 수석 비서들은 각 분야에서 가장 전문가여야 하고, 토의를 통해 아이디어를 창출해낼 수 있는 능력을 지녀야 한다. 비서실장은 국가경영에 필요한 선진 지식으로 무장되고, 토의를 통해 대통령 입장에서의 종합적인 대안을 낼 수 있는 역량을 가진 사람이어야 한다. 결론적으로 청와대에는 400여명의 행정 내시들이 필요한 것이 아니라 수십명의 제갈공명들이 필요한 것이다.

규제가 기업과 국민의 바지가랑이를 붙들고 있다. 그 규제를 혁파하는 일도 청와대가 해야 한다. 하나의 일을 수행하려면 여러 개의 부처가 관련돼 있고, 여러 개 부처를 조정하는 일은 청와대뿐이기 때문이다. 프로젝트들을 수행하는 데 저해가 되는 요소들이 바로 혁파돼야 할 규제들이다. 규제혁파는 그 자체로 동떨어질 수 있는 문제가 아니라 얽히고 ˜鰕?문제다. 규제를 없애거나 완화하려고 일을 시작하다 보면 불과 몇 개의 규제도 완화시키지 못한다. 규제는 프로젝트 수행 과정에서 자연스럽게 쇄신돼야 한다.

행정쇄신 위원회는 서울에 있는 민원서류를 부산에서도 뗄 수 있게 했다며 치적을 자랑한다. 운전면허 과정에서 적성검사를 없앴다며 치적을 자랑한다. 행정쇄신 위원회에서 주역을 담당했던 사람은 어느 교회 목사였다. 적성검사를 없앤 것이 무슨 자랑인가. 우리도 선진국 국민처럼 운전면허증을 따는 데 20달러와 25분만 사용할 수 있도록 하는 것이 중요하지 않은가.

서울 동사무소에 들어있는 민원서류를 부산에 가서도 뗄 수 있도록 한 것이 무슨 자랑거리인가. 미국에서처럼 민원서류가 불필요하도록 해주는 것이 그들의 목표여야 하지 않았는가. 우리에게 강요되고 있는 민원서류들은 거의가 다 불필요한 것들이다. 이들은 없어져야 한다. 그리고 다른 방법이 고안돼야 한다. 미국에는 주민등록증도 없고, 인감증명도 없고, 호적등본도 없다. 오직 공증(notarizing)이 있을 뿐이다. 공증이 필요할 때는 자신이 스스로 공증인이 보는 앞에서 사인을 한다

중견업체와 중소업체 하나씩을 선정하여 그들에게 부과된 행정 규제를 일일이 검토해보자. 행정 서류의 대부분이 불필요한 것임이 증명될 수 있을 것이다. 기업은 수많은 행정 서류를 제출하는데도 그 속에는 정말로 국가경영에 필요한 통계자료는 들어있지 않다. 우리는 언제나 비전문가들에게 일을 맡겨 왔다. 그래서 번번이 실패했다. 그리고는 그 실패를 운명으로 돌렸다. "우리는 안돼, 방법이 없어".

가장 중요한 생각의 틀은 행정부를 다수의 공무원 집단에 의해 경영할 것인가 또는 두뇌집단에 의해 경영할 것인가에 대한 선택이다. 그 다음으로 중요한 틀은 행정조직을 시간이 갈수록 진화시킬 것인가 퇴화시킬 것인가에 대한 선택이다.

선진국들은 국가경영을 다수의 두뇌집단과 소수의 공무원에 의존하고, 날이 갈수록 공무원 조직의 능력을 진화시키고 있다. 이에 반해 한국에서의 국가경영은 시간이 갈수록 점점 더 퇴화 돼 가는 다수의 공무원 집단에 의존하고 있다. 패러다임 측면에서 보면 우리 사회는 퇴화돼 가는 공무원들에 의해 퇴화돼 가고 있다.

한 사람의 타락한 세무-공무원은 국민이 낸 세금을 수 십억 원씩 축낼 수 있다. 그러나 한 사람의 무능한 고위 공무원은 수십-수백 조의 예산을 누구의 눈에도 보이지 않게 공중에 증발시킨다. 우리는 이 모든 낭비에 대해 의식과 정신을 탓한다. 모든 공직자들이 성인군자이기를 기대하는 것이다.

그러나 이 세상에 성인군자로만 구성된 공무사회는 없다. 설사 모든 공무원이 다 성인군자라 해도 그 자체로 효율성을 의미하지는 않는다. 한국 공무원이 미국 공무원보다 못한 것은 시스템에 원인이 있다. 미국의 공무수행 시스템은 공무원들의 능력을 날이 갈수록 진화시키는 반면, 한국의 공무수행 시스템은 날이 갈수록 퇴화시키고 있기 때문이다.

미국의 중앙 행정부처의 과 단위에는 공무원 수가 3명이다. 반면 우리 나라의 경우에는 15-20명이다. 그들은 인원이 적은 대신 사설연구소에 줄 수 있는 과제비를 많이 가지고 있다. 워싱턴 D.C의 순환도로에는 "순환도로의 산적"(belt way bandits )이라 불리는 7백여개의 사설 연구소들이 있다. 국방 문제를 연구하는 BDM이라는 연구소에는 대우나 삼성 빌딩과 같은 건물이 열두 개나 밀집돼 있다. 사설연구소이지만 기술적인 1급 비밀의 대부분을 가지고 있다.

과제를 준 공무원들은 매주 1회씩 사설연구소 두뇌들과 의무적으로 토의를 한다. 과제가 많기 때문에 하루에 4-5 시간씩 토의에 할애한다. 사설 연구소 두뇌들은 대학 교수들보다 40% 정도의 더 많은 보수를 받는다. 그러나 이들에게는 직업이 보장되어 있지 않다. 해마다 연구소 내에는 내부 인력시장(internal labor market)이 형성된다.

중진 연구위원들이 연구과제를 사냥 해다가 과제에 맞는 연구원을 고른다. 이들에 의해 선발되지 않은 연구원은 연구소를 떠나야 한다. 매정하기 이를 데 없다. 우수한 두뇌들만 연구소에서 생존할 수 있다. 이들과 토의하는 생활을 오래 하면 할수록 공무원의 두뇌가 자연적으로 진화한다.

여기에 더해 공무원들에게 제공되는 교육 내용이 해마다 발전한다. 그래서 미국 중앙 부처의 과장이면 엄청난 존경을 받는다. 결국 미국사회는 두뇌집단이 만든 제도와 정책을 가지고 사회를 경영한다. 사회가 진화할 수 밖에 없지 않은가. 이러한 공무원과 한국 공무원이 협상 테이블에 마주 앉는데 어떻게 국익이 보호될 수 있겠는가.

반면 우리의 경우를 보자. 공무원들이 외부 전문가와 담을 쌓고 산다. 그래서 공공정책에 참여할 수 있는 외부 전문가도 별로 없다. 이들은 매일 눈치와 절차와 형식으로 근무한다. 이들에게 제공되는 교육도 형식적이다. 30년전이나 변함이 없다.

공무원 수는 얼마만큼 줄일 수 있는가. 상식적인 접근 방법을 가지고는 획기적인 감축을 할 수 없다. 개념 자체를 바꿔야만 한다. 조직을 개편하는 데에는 특별한 접근과 기술이 요구된다. 기존의 조직을 통 페합하고 부처간의 기능을 이리 저리 옮기는 것은 누더기 식 짜깁기로 끝날 수밖에 없다. 아무리 취지가 신선해도 시스템 설계 기술이 없으면 결과도 없다.

그러나 시스템 기법을 사용하면 지금의 30% 미만을 가지고도 선진 행정을 구현할 수 있다. 무슨 기능이 더 중요하고 덜 중요한지에 대한 원칙이 있어야 하고 그 일을 가장 효율적으로 수행할 수 있는 시스템을 제로 베이스에서 찾아내야 한다. 이제까지 우리가 보아온 조직 개편은 원칙 없이 조직을 이리저리 꿰맞추는 식으로 이뤄졌다.

시스템 이론에 따라 원칙을 세우고 그 원칙에 따라 업무와 조직을 설계하고 행정절차와 행정양식을 설계해야 한다. 행정절차와 양식의 개선이 없는 조직개편이란 오히려 혼란만 자초하게 된다. 규제 혁파는 행정 양식을 바꾸는 과정에서 자동적으로 달성할 수 있다.

지금의 행정 조직은 마치 백화점처럼 구성돼 있다. 백화점에는 같은 상품이 한 코너에 전시돼 있다. 행정 조직도 이와 같다. 이를 기능 조직이라고 부른다. 같은 기능을 수행하는 사람들이나 기계들을 한 곳에 모아놓은 조직인 것이다.
하나의 민원이나 행정이 처리되려면 행정 서류가 컨베어벨트 식으로 수십 개 과를 돌아야 한다. 수십 개 과에 흩어져 있는 행정 담당자들을 모두 한 군데 모으면 하나의 팀이 생긴다. 이 팀은 행정의 처음부터 끝까지 모두 실명제 하에서 책임질 수 있다. 20 명을 모아 팀을 형성해보면 실제로 필요한 인력은 7-8명뿐이다. 그 동안 중복된 일을 많이 했기 때문이다.

이렇게 행정조직을 팀조직으로 바꾸면 인력이 20-30% 수준으로 대거 절약될 수 있고, 행정 소요시간이 수십 분의 1 단위로 단축되며, 행정예산이 수십 분의1 단위로 줄어든다. 그러나 지금의 거의 모든 조직구조 속에서는 하나의 프로젝트에 대한 행정문서가 수십 개 과를 통과하는 동안 그 서류는 모든 과단위 실무자의 손에서 수개월씩 정체된다.

실무자에게 정말로 필요한 시간은 1시간이지만 과 단위에 마다 수주씩 정체된다. 수십개 과에 있는 실무자들의 실소요 행정처리 시간을 모두 합치면 불과 1주일도 안되는 것을 가지고, 수십 개 과 단위를 돌게 함으로써 2-3년을 허송하고 있는 것이다.

삼풍 백화점 건설행정을 보자. 한사람의 담당관이 커다란 프로젝트에 대한 윤곽을 파악하려면 너무나 벅차 자신감을 잃는다. 일단 도장 값을 받은 공무원들은 단 한 번도 현장에 나가보지 않는다. 현장에 가서 무엇을 점검해야 하는지를 모르기 때문이다. 바로 이 때문에 사업자가 담당자들의 불안한 마음을 진정시키기 위해 로비행각을 벌이게 된다.

사업자와의 대화는 수십 명의 담당자들에게 반복된다. 그러나 그 어느 담당자도 프로젝트의 본질을 파악하지 못한다. 그러면 정부란 무엇인가. 도장 값만 받고 수천 명의 또 다른 이준씨에게 삼풍 참사를 저지르게 하는 무한한 자유를 허락하는 눈먼 기구가 아닌가.

그러나 팀제로 조직을 운영하면 하나의 프로젝트에 대해 모든 전문 담당관들이 한 자리에 모여 토론하게 된다. 행정 속도가 빨라지고, "적법하고 안전한 건물"을 짓기 위한 "현장중심"의 집행계획이 훌륭해진다. 부정과 비리도 없어진다. 모든 민원이 원-스톱 서비스로 처리된다. 바로 이것이 선진국들이 실천하고 있는 프로젝트 단위의 실명제조직, 또는 팀조직인 것이다.

이를 선진국에서는 PM(Project Management)제라고 한다. 설계회사의 질을 평가하고, 부실설계를 유발하는 설계비의 덤핑현상을 감독하고, 감리비의 덤핑을 감독하고, 감리 계획의 건전성을 평가하고, 감리 과정을 감독하는 등의 업무들이 하나의 프로젝트 관리 내용에 포함된다.

우리 나라 80여만 공무원은 국가경영의 엔진이다. 국가경영을 날이 갈수록 퇴화되는 대량의 공무원에 의존할 것인가 또는 선진국들처럼 소수의 공무원과 다수의 두뇌집단과의 콤비 플레이에 의존할 것인가는 정부의 현대화를 위해 하루라도 빨리 선택해야 할 중요한 사안이다.

현재 우리 나라에는 외국에서처럼 수리공학을 배경으로 하는 정책과 시스템을 연구하는 사설 연구소가 없다. 없는 사설연구소를 어떻게 활용한단 말인가. 그러나 이런 연구소는 즉시 많이 만들 수 있다. 예를 들어 "2001년 1월 1일부터 정부 예산의 2%를 풀어 무조건 사설연구소에 정책과 시스템 개발 과제비로 책정한다"고 공표 해보라. 그러면 외국에 나가 있는 우리 나라 학자들이 대거 몰려와 연구소를 차릴 것이다. 경험이 많은 외국인들까지 데려올 것이다. 이런 것들이 바로 1달러 소비에 1달러 이상의 가치를 창조할 수 있는 유능한 행정부를 갖는 길이다.

===================================================================

### 국가경영 시스템 이렇게 제안한다

지만원 박사님의 의견

<청와대 행정내시 시스템을 제갈공명 시스템으로>

현 국가경영의 문제점은 세 가지다. 1) 비전과 전략을 창출할 수 있는 기획능력이 없다는 점 2) 시너지 효과를 내지 못하고 제각기 중복과 낭비를 유발시키고 있다는 점 3) 규제를 양산하여 발목을 잡고 부정을 저지르고 있다는 점이다.

작고 효율적인 정부를 만들겠다며 기구 개편 작업을 벌였지만 혼란만 가중됐다. 이론적 틀도 없이 나서기 좋아하는 세력들의 제한된 안목에 따라 자르고 옮기는 식의 조정만 가했다.

비전과 전략에 대한 기획능력을 가져야 할 곳은 청와대다. 청와대는 대통령의 리더십 도구다. 딱 부러진 목표를 찾아내고, 목표에 이르기 위한 대안을 창출해내며, 어느 대안이 가장 훌륭한 것인가를 시스템 적으로 분석해내고, 선택된 대안을 집행하기 위해 계획하는 능력을 가져야한다.

청와대는 이런 능력을 가졌는가? 현정부에 들어 청와대 비서진은 370명에서 420명으로 불어났다. 업무의 질이 향상돼서가 아니라 그냥 불어난 것이다. 청와대부터 이러니 무슨 수로 작고 강한 정부를 만들겠는가?

비서실장과 8명의 수석이 있다. 각 수석은 몇 개씩의 정부 부처를 마치 예하기관처럼 관장하고 있다. 수석이 하는 일은 한 마디로 행정내시 역할이다. 장관이 대통령에게 보고할 내용을 미리 전달받아 보고하고, 귓속말을 하는 역할이다.

막힌 일을 뚫어주는 촉진자가 아니라 방해자이며, 전문가가 아니라 연락장교다. 논리 능력이 없기 때문에 부처가 그럴 듯하게만 설명하면 속는다. 420명의 내시들이 필요한 게 아니라 단 20명의 제갈공명이 필요한 것이다.

행정 업무로부터 벗어나 "관찰"과 "토의"로 날을 지새야 한다. 병든 국가를 진단하고 처방전을 내놓아야 한다. 각 장관들이 해야 할 일을 설계하고 지시하고 여러 장관의 일을 조립해야 한다. 장관의 일을 간섭하는 것이 아니라 전문 컨설턴트가 돼야 한다.

수석 비서들은 각 분야에서 가장 전문가여야 하고, 토의를 통해 아이디어를 창출해낼 수 있는 능력을 지녀야 한다. 비서실장은 국가경영에 필요한 선진 지식으로 무장되고, 토의를 통해 대통령 입장에서의 종합적인 대안을 낼 수 있는 역량을 가진 사람이어야 한다.

관광산업 발전이 시급하다. 제주도 도지사가 관광 프로젝트 하나를 추진하는 데에도 2-3년에 걸쳐 14개 장관의 허가를 얻어내야 했다. 관광사업 하나를 하려 해도 14명의 장관이 힘을 합쳐야 한다.

14명의 장관회의를 주재하는 사람이 없다. 장관도 아니고, 수석도 아니다. 지금은 일개 장관 혼자서 할 수 있는 일이 거의 없다. 대통령이 주재하는 회의도 아래와 같이 수박 겉 핥기다. 그러니 되는 일이 없다. 대통령에게 국가경영 리더십 시스템이 없는 것이다.

<대통령과 국무총리간의 역할 분담 방법>

하이테크 회사는 "설계 능력"과 "시험평가 능력"만 보유하고 있다. 소수의 천재들로 하여금 제품을 개발토록 하고, 그 설계도면을 제조업체에 보낸다. 제조된 구성품들을 다시 가져다가 조립한 후 시험평가 한다. 대통령실도 이와 같아야 한다.

대통령실이 설계한 설계도면은 제조시설을 갖춘 "내각"에 하청되고, 국무총리는 설계도면에 따라 제조를 책임지는 공장장이어야 한다. 대통령은 국무총리가 집행한 결과를 평가하고 분석해야 한다.

국무총리는 얼굴마담이 아니라 실질적인 마술사 역할을 수행한다. 대통령은 국무총리의 역량을 평가하여 책임을 물을 수 있다. 그러자면 국무총리는 얼마든지 그가 원하는 장관감들을 선택해서 대통령에게 천거하고 대통령은 이들 장관감들을 국회로 보내 청문회를 통해 능력을 점검받을 수 있어야 한다.

국무총리에게 집행에 대한 책임이 있다면, 그에게는 행정시스템을 개혁할 수 있는 권한과 책임이 주어져야 한다. 각 장관들은 그들에게 부여된 무한책임을 완수하려면 두뇌집단에 대한 갈증을 느낄 수밖에 없다.

그들은 스스로 사설두뇌집단에 부여할 과제비를 책정할 것이다. 대통령과 국무총리의 역할을 이처럼 확정하면, 대통령의 무분별한 전횡을 예방하고, 무능을 커버할 수 있을 것이다.

사실상 뒷골목에서 조직과 돈을 잘 관리하는 사람이 국회의원이 되고, 그런 능력이 가장 뛰어난 사람이 대통령이 되는 마피아 문화권에서 탄생한 한국 대통령에게 국가경영 전문 능력을 기대할 수는 없다. 이러한 약점은 전문경영을 국무총리에게 맡김으로써 극복돼야만 한다.

<소수의 공무원과 사설 두뇌집단의 콤비플레이 시스템>

성인군자로만 구성된 공무사회는 없다. 모두가 성인군자라 해도 그 자체로 효율성을 의미하지는 않는다. 한국 공무원의 무능은 시스템에 원인이 있다. 미국 시스템은 공무원들의 능력을 날이 갈수록 진화시키는 반면, 한국 시스템은 날이 갈수록 퇴화시키고 있기 때문이다.

미국의 중앙 행정부처의 과 단위에는 공무원 수가 3명이다. 반면 우리 나라의 경우에는 15-20명이다. 그들은 인원이 적은 대신 사설연구소에 줄 수 있는 과제 비를 많이 가지고 있다.

워싱턴 D.C의 순환도로에는 "순환도로의 산적"(belt way bandits )이라 불리는 7백여 개의 사설 연구소들이 있다. 국방 문제를 연구하는 BDM이라는 연구소에는 대우나 삼성 빌딩과 같은 건물이 열두 개나 밀집돼 있다. 사설연구소이지만 기술적인 1급 비밀의 대부분을 가지고 있다.

과제를 준 공무원들은 매주 1회씩 사설연구소 두뇌들과 의무적으로 토의를 한다. 과제가 많기 때문에 하루에 4-5 시간씩 토의에 할애한다. 사설 연구소 두뇌들은 대학 교수들보다 40% 정도의 더 많은 보수를 받는다. 그러나 이들에게는 직업이 보장되어 있지 않다. 해마다 연구소 내에는 "내부 인력시장"이 형성된다.

중진 연구위원들이 연구과제를 사냥 해다 과제에 맞는 연구원을 고른다. 이들에 의해 선발되지 않은 연구원은 연구소를 떠나야 한다. 매정하기 이를 데 없다. 우수한 두뇌들만 연구소에서 생존할 수 있다. 이들과 토의하는 생활을 오래 하면 할수록 공무원의 두뇌가 자연적으로 진화한다.

결국 미국사회는 두뇌집단이 만든 제도와 정책을 가지고 사회를 경영한다. 사회가 진화할 수밖에 없지 않은가. 이러한 공무원과 한국 공무원이 협상 테이블에 마주 앉는데 어떻게 국익이 보호될 수 있겠는가.

반면 우리의 경우를 보자. 공무원들이 외부 전문가와 담을 쌓고 산다. 그래서 공공정책에 참여할 수 있는 외부 전문가도 별로 없다. 이들은 매일 눈치와 절차와 형식으로 근무한다. 이들에게 제공되는 교육도 형식적이다. 30년 전이나 변함이 없다.

공무원 수는 얼마만큼 줄일 수 있는가. 상식적인 접근 방법을 가지고는 획기적인 감축을 할 수 없다. 개념 자체를 바꿔야만 한다. 조직을 개편하는 데에는 특별한 접근과 기술이 요구된다.

기존의 조직을 통폐합하고 부처간의 기능을 이리 저리 옮기는 것은 누더기 식 짜깁기로 끝날 수밖에 없다. 아무리 취지가 신선해도 시스템 설계 기술이 없으면 결과도 없다.

시스템 기법을 사용하면 지금의 30% 미만을 가지고도 선진 행정을 구현할 수 있다. 무슨 기능이 더 중요하고 덜 중요한지에 대한 원칙이 있어야 하고 그 일을 가장 효율적으로 수행할 수 있는 시스템을 찾아내야 한다.

===================================================================

### 감사원을 대통령 직속에서 국회로!(국가경영)

지만원 박사님 의견

노무현 대통령이 (작년) 4월2일 국정연설에서 감사원의 회계검사 기능을 국회로 넘기고, 현 감사원은 대통령 밑에 남아 직무감찰 기능과 국책사업의 사전평가 기능을 동시에 수행하는 방안을 제안한 모양입니다. 이에 따라 국회는 개정을 위한 법률을 준비하고 있고, 감사원은 반발하는 모양입니다.

저는 1993년의 [신바람이냐 시스템이냐], 1997년의 [시스템요법], 1998년의 [국가개조35제] 그리고 2000년의 [한국호의 침몰]에서 이번 노대통령이 제안한 내용을 제시했습니다. 특히 가장 최근에 쓴 [한국호의 침몰] 214쪽에는 “전략14, 감사원감사 시스템”이라는 소제목으로 감사원의 개선방향을 다루었습니다. 낱개 항목에 대한 감사를 시스템 감사로, 사후감사를 사전감사로 바꿀 것을 제안했고, 행정부의 직무를 감사하기 위해서는 감사원을 국회로 보내던가 또는 어디에도 예속되지 않은 독립기구로 전환할 것을 제안했습니다.

헌법 제97조는 감사원이 대통령 직속기구로 존재하면서 회계검사와 직무감찰 기능을 담당한다고 규정합니다. 국회는 이 두 가지 기능 중에서 회계검사 기능만 가져가겠다는 것입니다. 회계검사의 기능을 국회로 가져가느냐 마느냐에 대해서만 말이 많은 게 아니라, 사전감사 기능에 대해서도 위헌성을 내걸며 관계관들은 물론 학계의 전문가들까지 가세하여 말이 많은 모양입니다.

선진국의 감사(audit) 기능은 한국의 감사원(BAI(Bureau of Audit & Inspection)이 수행하는 감사와는 격과 차원이 다릅니다. 제가 [사전감사]와 [시스템감사]를 강조했던 1993년까지만 해도 한국 감사원은 시스템감사와 사전감사가 무엇인지 조차 이해하지 못했습니다. 감사란 집행이 끝난 다음에 [계획 대 실적을 비교평가]하는 것인데 사전감사라는 게 도대체 어떻게 하는 감사냐며 반발을 했습니다. 하지만 그들은 제 저서들을 읽어 본 이후 이제는 개념 자체에 대해서는 반발하지 않습니다.

YS 시대의 한 때, 어설프긴 했지만 감사원이 사전감사를 한 적이 있었습니다. 댐 공사에 대한 사전감사였습니다. 댐을 건설하면 이로 인해 여러 개의 도로가 물에 잠긴다는 사실을 발견하여 댐 공사를 중단시킨 적이 있었습니다. 댐 공사에 참여하기로 되어 있던 건설업체들, 이들로부터 로비를 받았던 공무원들이 모두 낙심을 했습니다. 사전감사는 이렇게 대강만 해도 엄청난 액수의 국가예산이 절약됩니다. 만일 사전감사가 없었다면 댐건설 예산은 예산대로 날아가고 급기야는 지은 댐을 다시 헐어서 도로를 살리던가 아니면 산을 뚫고 터널을 만들어가면서 여러 개의 대치용 도로를 또 건설했어야 했습니다.

감사(audit)이란 국가재산을 효율적으로 사용하는데 저해가 되는 모든 요소를 찾아내 이를 시정-발전시켜 나가는 경영진단 자문 기능입니다. 효율성을 위주로 감사를 하고 부정과 비리는 효율성 감사에서 얻어지는 부산물이어야 합니다. 하지만 한국 감사관들은 대개가 법을 공부하다가 중간에 그만 둔 사람들로 구성돼 있어서 마치 공무원을 취조하는 검사처럼 행동합니다.

효울성을 제고하려면 시스템의 중요성에 대해 알아야만 합니다. 효울성은 곧 시스템의 산물이기 때문입니다. 하지만 한국 감사관들은 그런 것에 대해 잘 모릅니다. 그들의 감사는 누군가가 만들어 놓은 구닥다리 체크리스트를 가지고 공무원을 취조하는 것입니다. 공무원들이 직무를 소상하게 설명해주면 그걸 소화하지 못하고 이를 왜곡하여 약점을 잡아가지고 감사결과 보고서에 올립니다. 그렇게 하지 않으면 감사 성과를 돋보이게 할 수 없으니까요. 그래서 공무원들은 감사관들을 ‘칼 든 미숙아’ 정도로 이해하면서 접촉하기를 피하거나 묻는 말에만 피동적으로 답합니다.

기획예산처가 국책사업에 대한 사전평가를 하기 때문에 감사원의 사전감사는 옥상옥이요 중복이라는 학계의 지적이 눈에 띕니다. 이는 감사의 본질을 모르고 하는 말입니다. 우리의 기획예산처는 미국의 OMB(Office of Management & Budget)을 본 따 만든 것입니다. 이는 예산을 배정(Resource Allocation) 기능이지 사전 평가기능이 아닙니다. 기획예산처에서 어떻게 현장에 나가 ‘댐을 건설하면 4개의 도로가 수장된다’는 결론을 조사해낼 수 있습니까?

건설분야에 ‘감리’라는 기능이 있습니다. 통상 우리는 [시공과정]을 감시하는 것을 감리로 이해합니다. 그런데 시공단계에서 아무리 감독을 잘 한다 해도 설계 자체가 틀려 있으면 지어진 건물은 두고두고 많은 비용과 불편을 야기하고 맙니다. 따라서 감리는 [설계단계]에서 해야 낭비와 불편이 예방됩니다.

건물을 설계하는 사람들은 한 사람이 아닙니다. 하나의 빌딩을 지으려면 토목 설계, 건물구조설계, 기계시설설계, 전기설계, 소방설계 등을 전문으로 하는 설계사들이 각 분야를 따로따로 설계합니다. 건축설계사가 벽(Curtain Wall)의 마감재를 유리로 설계해 놓았는데 전기설계사는 유리 위에 전기단자를 꼽도록 설계할 수 있습니다. 시설설계사가 층과 층 사이에 1,000미리 배관이 지나가도록 설계했는데 건축설계사가 층과 층 사이에 800미리 공간만 배정할 수도 있습니다. 여기에는 많은 낭비와 불편이 뒤따릅니다.

정부의 국책 사업들도 이와 마찬가지입니다. 건축물의 설계단계가 곧 국책사업들의 기획-계획 단계입니다. 사후검사는 예산집행의 적법성에 주안점을 두지만 사전감사는 어이없는 실수와 어이없는 불협화로 인한 천문학적인 낭비를 사전에 예방시켜 주고, 객관적-전문적 시각을 가지고 설계자의 설계도를 종합적으로 분석하여 낭비를 회피시키고, 효율성을 증진시키는 그야말로 중요한 기능을 수행합니다.

미국의 경우에는 GAO(Government Audit Office)가 국회에 소속돼 있어서 국회가 명실공히 국민세금의 파수꾼이 되도록 해줍니다. GAO 말고도 중요한 국책사업에 대한 사전감사 기관이 행정부에 따로 있습니다. 전문 지식을 가진 감독기구입니다. 감사원을 가지고는 이러한 전문적인 문제를 해결하지 못합니다. 케네디 대통령은 1965년 4,200명의 최고 수준의 분석가들로 구성된 "국방계약감사국"(Dfence Contract Audit Agency)을 만들었습니다. 430개소의 지역파견소와 50개의 업체 상주 파견소를 운영하고 있습니다. 이들은 모든 계약 내용을 사전에 분석하여 엄청난 낭비를 예방합니다.

미국에서는 국가경영 기법과 감사 기법이 가장 뛰어난 곳이 국방성입니다. 국방성이 미 정부 예산의 25%를 쓰고 있어서 대부분의 싱크탱크들이 국방성 과제에 밀집돼 있고, 이들의 연구결과로 DCAA 즉 ‘국방계약감사국’을 만들었습니다. 1980년, 정부예산의 유출을 엄격히 통제하려는 레이건 대통령은 DCAA에 인력을 대폭 증가시켜 국방사업 뿐만 아니라 행정부 전체에서 수행하는 모든 국책사업들에 대한 사전감사를 하도록 조치했습니다. 1982년 필자가 이 기구를 방문했을 당시 DCAA의 모든 예산(운영비 사업비)의 1$는 50$의 낭비를 예방시켜 주었습니다.

저는 미 국방 회계제도, 예산제도, 감사제도 및 감사기술에 대해 비교적 많이 알고 있는 편입니다. 이러한 시각으로 현재의 감사원 이관 문제와 사전감사 개념을 놓고 벌이는 정부-학계인사들의 반응들을 보면 참으로 딱하다는 생각이 듭니다.

===================================================================

### 국가경영의 인프라

지만원 박사님의 의견

각박한 국제경쟁에서 가장 절실한 것은 민원업무의 속도다. 이를 위해서는 규제완화와 원스톱식 민원해결시스템이 강구돼야 한다. 지금의 와중에서는 단 한가지 방법이 있는 것 같다. 청와대가 당분간 민원창구를 직접 맡는 방법이다. 민원에 관련된 수십 개 부서를 통할해서 가장 빠른 시일 내에 민원을 처리해 줄 수 있는 곳은 오직 청와대뿐이다.

청와대는 각부처 공무원과 외부 시스템 전문가들로 구성된 임시조직을 만들어 이들로부터 도움을 받아야 한다. 관찰은 언제나 과학의 시초이다. 민원업무를 현대화하려면 먼저 민원업무부터 관찰해야 한다. 민원업무를 관찰하기 위한 가장 훌륭한 방법은 민원업무를 직접 담당하는 일이다.

이렇게 해야만 원스톱식 민원시스템이 고안될 수 있다. 일단 시스템이 가동되기 시작하면 이는 즉시 기존 정부부처에 이양될 수 있다. 청와대가 이를 어렵다거나 귀찮다고 생각한다면 한국의 그 누구도 해낼 수 없다.

세계화를 위해 가장 먼저 필요한 조직은 시험평가 기구다. 중소업체가 아무리 많은 돈과 노력을 들여 새로운 부품을 개발해내도 이에 대한 성능과 신뢰성을 증명해주는 기구가 한국엔 없다. 이로 인해 대기업은 계속해서 외국부품을 수입할 수밖에 없다.

한 나라의 산업기술은 시험평가 능력 이상 발전할 수 없다. 선진국 약품은 선진국이 보유하고 있는 시험평가 능력에 대한 공신력 때문에 수출될 수 있다. 그러나 우리나라 약품엔 공신력이 없다. 한강 다리를 건설하는 기구는 있지만 그 다리의 안정성을 평가할 능력은 없다. 외국에서 농산물이 쏟아져 들어와도 정부에는 이의 유해성을 평가할 수 있는 시험평가 능력이 없다.

아현동 사고에서 보듯이 가스시설은 건축해도 안전성을 평가할 수 있는 곳은 없다. 우리는 도로와 항만처럼 눈에 보이는 것들만 사회간접자본이라고 생각해왔다. 그러나 하드-인프라보다 더욱 더 중요한 것은 눈에 보이지 않는 소프트-인프라이다.

한국의 어느 한 소형업체가 군사장비 부품을 만들었다. 군에 납품하려고 애를 썼지만 한서는 아무도 부품성능을 증명해 줄 수 없었다. 그 부품은 미국에 수출되었다. 한국군은 그 부품을 다시 미국으로부터 역수입해왔다. 그러나 수입가는 수출가의 20배였다. 시험평가 능력의 부가가치는 이렇듯 큰 것이다.

둘째는 업체간의 비대면 결제를 강제화하기 위한 기구이다. 외국업체에 지불해야 하는 돈은 정확한 날짜에 지불해 주면서도, 국내 업체에게 지불할 돈에 대해서는 진을 빼고 있다. 돈을 몸소 받으러 다니는 데 소요되는 시간과 교통비는 년간 20조에 이른다. 말로는 국민생산성에 대해 강조하면서도 이러한 낭비는 방치되고 있는 것이다.

창업을 하고 싶어도 수금하는 일이 엄두 안나 포기하는 사람들이 많다. 중소업체의 부도 문제도 바로 이 망국적인 수금문화 때문에 발생하고 있는 것이다. 우리도 선진국처럼 수금 대행기관을 만들어 놓고 90일이 지나도록 갚지 않는 업체에 대해서는 신고를 받도록 해야 한다.

일단 여기에 신고된 업체는 신용부재 업체로 분류돼 은행에 통고돼야 한다. 이러한 업체는 은행돈을 쓰지 못하도록 해야 한다. 미국에는 D&B라는 신용평가 기관이 있다. 여기에 가입하면 미국의 모든 회사에 대한 신용정보를 알 수 있다. 특히 수금대행 기관에 몇 번 신고되었는가에 대한 정보는 그 업체에게 치명적이다.

많은 돈을 들여 도로와 항만은 건설하면서도, 돈한푼 들이지 않으면서도 그 보다 수십 배의 생산성을 보장할 수 있는 [비대면 자금결제] 시스템에 대해 무관심한 것은 납득할 수 없다.

셋째, 국토설계 기구이다. 제주도는 하와이 이상으로 자연경관이 뛰어나다. 그러나 제주도를 국제수준으로 개발하는 일은 제주도의 재정과 안목의 범위를 넘는다. 따라서 지금 제주도는 무분별한 인허가에 의해 파괴되고 있다. 국토건설에는 최고의 예술과 과학이 접합돼야 한다. 이러한 일은 지금의 건설부 능력으로 할 수 있는 일이 아니다.

넷째, 국민생명을 적극적으로 보호할 수 있는 전문화된 사고예방기구이다. 미국에는 이를 위해 2,500명으로 구성된 [비상관리청](Federal Emergency Management Agency)이 있으며 다른 선진국에도 이러한 기구들이 있다.

우리는 지난 2년간 끔찍한 사고를 수없이 당했으면서도 사고를 예방하고 사고현장을 전문적으로 관리하는 기구를 만들지 않고 있다. 이러한 기구 없이는 앞으로도 똑 같은 사고를 당할 수밖에 없다.

지금의 사고는 의식개혁으로 예방될 수 있는 것이 아니라 전문성과 시스템에 의해서만 예방될 수 있는 것이다. 정부조직의 효율성은 과 단위의 인력 수에 의해 판결나게 될 것이다. 과 단위에 인력이 많으면 그들은 자신들의 존재가치를 부각시키기 위해 자기 손으로 보안을 유지하면서 제도와 정책을 만들고 규제를 강화할 것이다.

그러나 과원 수가 적으면 그들은 할 수 없이 전문 두뇌집단에게 도움을 청하게 될 것이다. 이는 두 가지 이점을 보장해 준다. 하나는 이 사회를 전문 두뇌집단에 의해 운영한다는 이점이며, 다른 하나는 공무원과 두뇌집단의 접촉에 의해 공무원의 능력이 날로 향상돼 간다는 이점이다.

==========================================================================

### 인허가제를 사업관리제로 전환하라

지만원 박사님의 의견

과거의 지방정부는 중앙정부의 정책을 일방적으로 강요하기 위해 파견된 분소였다. 그러나 지금은 주민들이 지방정부의 장을 선출하고 그를 통해 지역주민들의 욕구를 해결해 가는 지방자치 시대다.

과거의 지방정부는 수많은 인허가권을 가지고 지방주민의 욕구를 억제해왔지만 지금의 지방정부는 가장 훌륭한 경영기법을 가지고 지방주민의 에너지를 적극적으로 동원하여 "삶의 질"을 높이고 지역의 프라이드와 아이덴티티를 창조해야 한다.

지난날의 행정은 [인허가제]였다. 수많은 부서들이 앞뒤가 맞지 않는 여러 규정과 조례들을 하나씩 꿰차고 열심히 일하려는 주민의 열정에 찬물을 끼얹었다. 그러나 지금의 지방정부는 관청이 아니라 경영체여야 한다. [인허가권]에 따라 분류된 기능조직을 폐기하고 "사업관리제"(Project Management System)를 위한 팀제를 실시해야 한다.

가만히 앉아서 민원을 제기해오는 주민들과 규정을 놓고 씨름하는 자세를 버려야 한다. 주민들의 애로가 무엇인지 그리고 무엇을 해야 주민의 행복이 증진될 것인지를 스스로 찾아 나서야 한다.

사업(project)을 창출해 내고 집행하기 위해서는 조직이 사업단위로 편조돼야 한다. 사업의 규모에 따라 임시 사업부가 다양하게 편성되고 축소되고 해체돼야 한다. 하나의 사업을 계획하고 집행하기 위해서는 여러 분야의 전문지식과 규정들이 동원돼야 한다. 따라서 하나의 사업을 관리하는 사업부는 여러 기능조직으로부터 전문가를 모아야 한다. 처음엔 20명의 인원이 필요하다가도 사업이 진행됨에 따라 12명으로 줄어들고 다시 7명, 3명 식으로 줄어들어야 한다.

삼풍백화점 참사는 지방정부의 역할이 인허가에서 사업관리로 전환해야 한다는 교훈을 일깨워준 가장 전형적인 사례였다. 이준이라는 하나의 돈 많은 사람에게 건축설계, 시공, 감리, 행정을 모두 다 맡기는 것이 어떤 결과를 가져왔는가. 지방공무원들이 여기저기에서 한가지씩 가지고 있던 인허가권은 훌륭한 건물을 짓게 하는 데 전혀 기여하지 못했다. 이들 공무원들은 건물주에게 돈만 주면 살 수 있는 부패한 상품에 불과했다.

백화점을 경영하는 것은 이익을 내느냐 적자를 보느냐의 문제이기 때문에 정부가 간여할 수 없다. 그러나 백화점 건물을 짓는 것은 국민들의 안전이 걸려있는 사회문제이기 때문에 정부가 깊이 간여해야만 한다. 인허가 식 통제권을 행사하는 식으로 간여하는 것이 아니라 안전한 백화점이 지어질 수 있도록 건축과정 전체를 프로젝트 화하여 관리해야 한다. 설계의 안전성과 시공의 안전성 모두를 책임지고 관리해야 한다.

==========================================

### 서울 지하철 공사의 일자리 부풀리기

지만원 박사님의 의견

서울 지하철의 1호선부터 4호선까지는 지하철 공사가 운영한다. 이 공사가 내는 적자는 1999년의 경우 5,000억원 정도였다. 나가는 돈이 100원이라면 들어오는 돈은 60원이다.

지하철공사의 인력은 약 11,000명이다. 본부에 약 610명, 차량운행을 지휘하는 종합사령실에 210명 정도이고 나머지는 현장 및 중간 조직 인력이다. 1,2,3,4호선에는 114개의 역이 있다.

이 역들에 분포돼 있는 직원수는 약 3,250명이다. 차를 운전하는 승무원 수는 약 2,050명이다. 나머지 인력은 차량, 궤도, 토목, 배수, 전기, 신호, 통신 등에 대한 유지 및 보수 인력들이다.

필자는 시간상의 제약으로 인해 역무원 수와 승무원 수에 대해서만 그 적정성을 관찰해봤다. 먼저 승무원 수의 적절성을 살펴봤다. 1-4호선은 통상 객차가 10량이다.

각 열차에는 승무원이 두 사람씩 타고 다닌다. 맨 앞과 맨 뒤에 한 사람씩이다. 뒤에 탄 승무원이 왜 필요한지를 알아봤다. 결론적으로 말해 뒤에 타고 다니는 승무원 자리는 없어도 되는 자리였다. 승무원 2,050명이 1,025명으로 줄어들 수 있었다.

관심 있는 시민이라면 열차의 맨 뒷칸 쪽 천정에 두 개 혹은 세 개의 모니터 나란히 설치돼 있는 것을 볼 수 있을 것이다. 대부분의 승차대는 휘어져 있어서 승무원의 육안으로는 승객들이 안전하게 다 탔는지 확인할 수 없다.

그래서 역 마다 많게는 세 대의 카메라가 승차구간을 나누어 비쳐주고 있다. 평시에는 카메라가 꺼져 있다가 차가 도착하면 화면이 비쳐진다. 맨 뒷칸에 타고 있던 승무원이 이 화면을 보려고 고개를 창밖으로 내민다. 화면에서 승객들의 안전이 확인되면 맨 앞칸에 타고 있는 승무원에게 "출발"을 명령한다.

이 모니터 화면을 맨 앞 칸에 타고 있는 승무원이 볼 수 있도록 앞쪽 천장에 달아주면 앞에 타고 있는 승무원 혼자서도 충분히 안전을 체크하고 출발 스위치를 누를 수 있다.

이것을 보면 지하철 공사가 일자리를 일부러 부풀리려고 노력한 것 같 다는 의심을 가질 만 하다. 5-8호선은 무인으로 운행되는 비싼 신형차이기 때문에 무인으로 충분히 운영할 수 있다. 그런데도 불구하고 답십리에 본부를 두고 있는 도시철도공사는 "시민들이 불안해한다"며 승무원 한 사람을 꼭꼭 태우고 다닌다. 그러면 그 비싼 무인 운행 시스템은 왜 샀는가?

더욱 비효율적인 것은 114개역에 분산돼 있는 3,200명의 역무원들의 일자리다. 결론적으로 말하면 3,200명은 충분히 450명으로 축소될 수 있다. 2,750명이 줄어들 수 있다는 생각이다.

예를 들어보자. 서울역에는 1호선역과 4호선역이 따로 있다. 1호선역에만 배치돼 있는 인력은 48명이다. 4명은 간부이고 나머지 44명이 4개조로 나뉜다. 1개조는 휴무이고 나머지 3개조가 하루를 나누어 근무한다. 그들은 이를 "4조 3교대"라 부른다.

1개조 11명이 하는 일은 거의가 다 표에 관련된 일들이다. 1명은 조장이고 6명은 표를 판다. 나머지 4명은 쌓여지는 표를 수거해다 멀리 재활용품 수집소까지 가져다주고, 동전을 세고, 장부를 기재하고, 게이트를 관리하고, 드물긴 하지만 선로 스위치 자동화 시스템이 고장 날 때를 대비한다.

지금도 상당히 많은 사람들이 교통카드나 R/F카드로 차를 탄다. R/F카드를 지갑 속에 넣어둔 채 지갑을 센서위에 슬쩍 대기만 하면 자기 구좌에서 전철 교통비가 지불돼 나간다. 이는 노인권, 반액권 등 각종 할인 혜택자에게도 확대될 수 있다. 역마다 동전교환기와 자동판매기가 충분히 설치돼있다. R/F카드제를 확대하면 48명의 역무원은 충분히 4명 정도로 축소될 수 있다.

업무량이 거의 없기 때문에 2인 2조 2교대로도 충분할 것으로 생각된다. 114개역에 4명씩만 배치하면 되는 것이다. 설사 이를 2배로 늘려준다 해도 900명이면 충분하다. 역무원과 승무원 5,300명이 1,500명으로 줄어들 수 있는 것이 아닌가?

이 두 개의 조직에서 나타난 거품이 무려 72%가 아닌가? 그런데 나머지 조직에 분산돼 있는 5,700명에 대해서는 또 얼마나 많은 인력이 절감될 수 있겠는가?

간단한 관찰과정만 거쳤어도 이 엄청난 문제점을 감지할 수 있었는데도 어쩐 일인지 대형 용역기관이 1-2억원의 과제비를 가지고 연구해낸 결론이라는 것이 겨우 겨우 2,000명 감축안이다.

감축안의 기본 논리는 1-4호선을 운영하는 지하철공사도 5-8호선을 운영하는 도시철도공사 처럼 "4조 3교대"를 "3조 2교대"로 하라는 것이었다. 이에 대해 지하철 노조는 1-4호선 환경이 새로 짓는 5-8호선 환경보다 열악해서 근무시간을 단축해야 한다고 맞서고 있는 듯 하다.

논리가 약하기 때문에 지하철 노조의 반발도 그럴 듯 하게 보인다. 명백한 논리만 있다면 여론의 힘을 동원해 노조를 설득할 수 있다. 표값을 올리지 않고서도 적자를 면할 수 있다.

중앙정부가 운영하는 108개 공기업, 지방정부가 운영하는 297개 공기업들에는 절약할 부분이 이렇듯 많을 것이다. 그런데 정부는 효율성을 개선하려 하지는 않고 요금부터 올리고 있다. IMF 구조조정 자금을 모두 국민의 주머니로부터 해결하려 하고만 있다. 공기업이 진 빚을 정부는 470 조라 하지만 아마도 정부는 많이 축소 발표했을 것 같다.

$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$

### 재난관련 안전대책 획기적인 혁신이 있어야!

지만원 박사님 의견

선진국형 재해는 지진, 폭설, 폭풍, 홍수, 산업재해, 핵재해, 테러, 교통사고, 공중보건 등으로 주로 자연재해에 속한다. 그러나 우리나라가 최근에 겪고 있는 사고는 모두 후진국형 인재 사고였다.

사회규모가 커지면서 사고의 종류가 많고 피해가 크고 복합적이다. 따라서 사고를 예방하거나 처리하는 데에는 고도의 전문지식과 다양한 행동 표준 및 시스템이 필요하다. 무궁화열차사고, 아시아나 항공, 서해 페리호, 성수대교, 충주호, 아현 가스, 대구 가스, 삼풍참사 등 8개 사고에서 절단난 인명만 해도 1,000명을 초과했다.

지혜로운 국민은 남의 경험으로부터 배운다지만 우리는 이렇게 엄청난 사고를 당하고도 예방과 처리에 있어 아직도 해결의 실마리조차 찾지 못하고 있다는 데 있다.자연재해 대책 예산이 2,000억원 정도 편성돼있다. 그러나 이 예산은 첫째, 삼풍백화점 참사와 같은 인위적 재해에 대해서는 한푼도 쓸 수 없는 돈이다.

예방을 위한 예산은 한푼도 편성돼 있지 않다. 극단적으로 말하면 예방을 위해 1억 원만 투입하면 1,000억원 어치의 손실을 예방할 수 있는데도, 그 1억원을 쓰지 못하고 1,000억원 어치의 재해를 앉아서 기다릴 수밖에 없도록 돼 있다.

건설부와 지방관청에 재해 조기경보 상황실을 운영하고 있지만 이들은 폼에 불과하다. 지방 주민들이 사고 예상 지점을 호소해 와도 도외시해 왔다. 사고가 나면 이 재해대책예산은 긴급을 요한다는 명분으로 수의계약으로 집행된다. 수의 계약에는 언제나 부정이 개재된다. 사고를 예방하기 위해서는 단 한푼의 예산도 할당되지 않고, 사고가 나야만 담당공무원들이 콩고물을 챙길 수 있는데 어떻게 사고가 예방되겠는가.

충주댐과 영월철교 사례가 있다. 충주댐건설은 건설부 소관이었다. 영월철교는 철도청 소관이었다. 충주댐이 건설되면 영월철교 교각이 물에 잠겨 사고가 날 것은 불을 보듯 뻔했다. 그러나 경제기획원은 충주댐 건설비만 허락해 주고 영월철교 이전공사비는 순연 시켰다. 예상대로 영월철교가 홍수에 무너져 내렸다. 재해대책비 50억 원이 낭비되었다.

자연재해 및 민방위는 내무부 민방위국에, 핵재해는 과기처에, 교통재해는 건설교통부에, 산업재해는 노동부에, 분산되어 있어 사고에 대한 예방과 사후 처리에 대한 일원화와 전문화를 기할 수 없어 재난대책은 정부 돈을 타내 쓰기 위한 구실일 뿐 실질적인 효과는 사실상 전무하다.

=======================================================

### 우리의 생명은 확률에 의존한다

지만원 박사님의 의견

우리는 지난 5년간만 해도 끔찍한 사고를 참으로 많이 당했다. 항공기 추락사고, 철도 붕괴 사고, 여객선 침몰 사고, 잦은 선박 충돌 사고, 삼풍 참사, 가스폴발 사고, 반복되는 수해, 지하철 사고, 잦은 화재 사고, 만성적인 산업 재해 등 국제적으로는 "사고 공화국"이라는 이름을 얻을 만큼 많았다.

이러한 사고들의 특성을 보면 세 가지로 집약된다. 첫째, 예측될 수 있는 인재였고 둘째, 반복적인 사고였고 셋째, 사고의 확률은 과거나 지금이나 변함이 없다는 것이다. 이는 우리가 경험으로부터 아무 것도 배우지 못했다는 사실을 의미한다.

1982년 영국의 지그브리지 쾌속 여객선이 급커브를 틀다가 문이 열리는 바람에 수많은 승객이 사고를 당했다. 검찰은 누구를 처벌할 것인가를 규명하기 위해 조사했지만 누구의 책임도 아니었다. 선장은 "문을 관리하는 승무원이 문단속을 완료한 줄 알았다"고 항변했고, 문단속 요원은 "선장이 그렇게 빨리 출발할 줄은 몰랐다"고 항변했다.

결국 이 사고는 누구의 잘못도 아닌 시스템의 잘못이었다. 선장과 문단속 요원 사이에 인터폰 시스템이 없었다. 문이 모두 닫아지지 않으면 배에 빨간 불이 켜지도록 하는 안전 장치도 없었다. 출발 전에 선장이 취해야 할 확인절차가 명문화돼 있지도 않았다. 이런 시스템 하에서는 누가 선장이라도 사고가 날 수 밖에 없다는 결론을 얻었다.

그래서 영국 정부는 정부에는 물론 모든 공.사 조직에 기본적인 시스템을 설치할 것을 의무화했다. 이것이 영국표준 BS 5750으로 표준화됐고, 이는 다시 세계적인 표준으로 채택되어 츄리히에 본부를 둔 국제표준기구를 발족시켰다. 국제표준 ISO-9000은 바로 영국표준 BS-5750의 이름만 바꾼 것이다. 이는 영국이 경험으로부터 얼마나 잘 배우는 민족인가를 나타내주는 하나의 사례다.

그러나 우리의 경우에는 그 수많은 사고를 당하고도 시스템상의 아무런 변화도 주도하지 못했다. 그래서 지금도 사고는 똑같이 발생할 수 있다. 사고의 유형이 다양하기 때문에 우리 생활주변 어디에서든 사고는 발생할 수 있다. 결국 우리 국민은 생명을 시스템 적으로 보호받고 있는 것이 아니라 단지 요행과 확률에 의해 연명하고 있는 것이다.

사고의 원인은 두 가지다. 하나는 시스템 기술의 부재이고, 다른 하나는 공무원사회에 만연된 부정이다. 사고 예방을 위한 조직은 정부의 28개 부처에 분산돼 있다. 이들에겐 사고를 예방하거나 사고를 단독으로 처리할 수 있는 능력을 가지고 있는 것이 아니라 사고가 나면 자기 부처의 책임이 아니라는 논리를 마련하기 위한 부서들이다. 모든 국민이 이용하는 인프라가 공무원 부정에 의해 부실해지고, 거기에 더해 공무원들은 안전을 자기들의 이익을 위해 이용만 하고 있다.

========================================================

### 4류 설계도면으로 지어진 서울

지만원 박사님의 의견

정부가 건설하는 모든 인프라 사업은 영세 설계업자들이 만든 3류 설계도면에 공무원들이 가필하여 만든 4류 설계도면에 의해 지어진다. 그래서 싱가포르만 해도 전철역 당 2명의 역무원으로 운영되는데 반해 서울 전철역은 22명의 역무원으로 운영된다. 설계에 경제성이 반영돼 있지 않은 것이다.

환승역에도 천지간의 격차가 있다. 싱가포르에는 내린 하차대에서 에스컬레이터만 타고 한 층을 오르던지 내려가면 바로 환승 승차대가 나온다. 그런데 서울지하철 환승역에서는 평균 15분간 걸어야 하고 여기에 안내표식도 중구난방이라 짜증을 더해준다.

그 넓은 지하공간에 들어간 건설비가 얼마이며 그 공간에 들어찬 공해 먼지를 무슨 수로 다 정화시키겠는가. 환승역 설계에 국민 경제, 건강, 시간, 편이성 등이 반영되지 못한 것이다.

건설비를 아낀다는 명분 하에 터널 공간을 좁게 했기 때문에 많은 문제가 야기되고 있다. 전차가 달리면 기관차 전면의 공기가 압축된다. 이 압축된 공기가 배출되지 못해 다음 역 전철역까지 몰고 간다. 역과 역 사이에 있는 공기를 모두 몰고 가려면 공기가 얼마나 압축되겠는가.

이 압축된 공기는 통상 추진력의 25% 이상 상쇄시킨다. 이에 더해 전차 뒤에 생기는 진공 현상이 전차의 추진력을 억제하고 있다. 턴넬 공사비를 몇 푼 아끼려다 더 많은 운영비가 절단 나는 것이다.

5-8 호선 레일 바닥은 콩크리트로 건설됐다. 그로 인한 소음 때문에 다시 자갈길로 바꾸려 한다는 소문도 있다. 턴넬의 폭도 1-4호선보다 더 좁게 건설돼 있다. 철로와 차량, 신호 및 전기 시스템에 안전성이 고려되지 않았다. 이는 지하철계 내부의 가장 큰 문제점으로 제기되고 있다.

이러한 문제가 발생될 수밖에 없는 이유는 바로 시스템이다. 서울시 지하철 조직은 지하철 건설본부, 지하철 공사, 도시철도공사로 3원화 돼 있다. 지하철 건설본부는 지하철 건설만 담당하고, 여기에 소요된 건설비와 운영은 두 개의 공사로 이관한다. 1-4호선은 지하철 공사에게 떠넘기고, 5-8호선은 도시철도공사에 떠넘긴다.

지하철 건설본부는 차관을 얻어 건설만 하고, 두 개의 지하철 공사로 하여금 건설비를 갚게 하고 운영을 책임지게 한다. 경제성과 안전성, 편이성, 보건 등 무엇 하나 제대로 반영되지 않고 지어진 지하철을 인계 받아 운영하는 두 개의 공사에는 엄청난 불만이 야기되고 있다.

설계는 운영비의 90% 이상을 좌우한다. 여기에 건설본부의 무용론이 대두되고 무책임성이 대두되고 있다. 지하철 사고가 잦은 것은 90% 이상 잘못된 설계 때문이다. 그래서 운영을 맡은 공사에서 아무리 노력해도 한계가 있을 수밖에 없다.

설계 자체가 사고를 잉태한 인프라는 많다. 바로 지하 매설물에서 발생하는 사고로 가장 대표적인 것은 가스 사고와 전화선 화재 사고다. 매설물의 관장 부서가 제 각각이고 이들 간에 협조가 이뤄지지 않기 때문에 사고가 발생하고 예산이 낭비되고 있다.

신도시를 건설할 때마다 토지공사가 지하턴넬을 건설해놓고 각 지하매설물을 설치할 때마다 해당 업체로부터 건설비를 회수하면 간단히 해결될 수 있지만 그 수많은 공직자들 가운데 이러한 방법을 시도한 사람은 없었다. 이러한 방법은 단계적으로 도심으로 확산되어야 한다.

=========================================================

### 대형사고 대책, 지금도 없다.

지만원 박사님의 의견

열 그루의 나무, 열 조각의 돌을 정원사에게 맡기면 훌륭한 정원이 가꿔진다. 그러나 이를 공무원에게 맡기면 나열만 한다. 그 나열 물에 생명이 있을 리 없다. 이 말은 사고가 날 때마다 [이번이 마지막]이라며, 사고관리에 대한 근본대책을 다짐하고 있는 정부에게 들려주고 싶은 말이다.

정부가 지금 발표하고 있는 방안들 중에 현실성이 있는 것은 아무 것도 없다. 단지 단어의 나열에 불과한 것이다. 지금의 공무원 손으로 이러한 다짐을 구체화할 수 있다면, 이는 아마도 사하라사막에 비가 내리는 이변이 될 것이다.

마치 공무원이 정원사가 될 수 없듯이, 공무원의 손으로는 절대로 전문적이고 정교해야 할 사고관리 시스템을 만들 수 없다. 필자는 감히 이를 단언하고 저 한다.

YS정부 때 대형사고에 의해 절단 난 인명피해만 해도 5.18 광주학살이 빚어낸 피해의 2배를 넘는다. 그러고도 지금 정부는 구체성이 전혀 없는 말 잔치로만 일관하고 있다.

박대통령은 박태준씨를 발굴해서 [세계에서 가장 훌륭한 제철회사를 만들라]고 엄명했다. 목표가 확실했기 때문에 그의 뜻은 이루어 졌다. 만일 그가 지금도 살아 있다면 첫 대형사고를 당하자마자 박태준씨와 같은 사람을 발탁해서 [세계에서 가장 훌륭한 감리회사를 만들어보라]고 엄명했을 것이다. 수시로 보고받고 현실성 여부를 챙겼을 것이다.

그가 오클라호마 사고 처리과정을 지켜보았더라면, 평소에 별로 할 일이 없는 [비상기획위원회 위원장]을 불러 미국의 [비상관리청(FEMA)]과 똑같은 임무를 수행할 수 있도록 시스템을 갖추라고 엄명했을 것이다.

사고예방 시스템을 고안해보라고 엄명했을 것이다. 5분대기조를 편성하고, 사고처리용 장비를 갖추고, 사고처리 절차에 대한 매뉴얼을 만들라고 지시했을 것이다. 광활한 지역에 그럴듯한 상황을 만들어 놓고 5분대기조의 시범을 관람했을 것이다. 바로 이런 것들이 그의 일하는 스타일이었기 때문이다.

성수대교가 붕괴됐을 때, 정부는 외국감리회사를 [부분적]으로 허용하겠다고 했다. 삼풍참사가 발생하자 이번엔 [전면 허용]하겠다고 했다. 꿈에도 [세계에서 가장 훌륭한 감리회사를 시범적으로 만들어 보겠다]는 생각은 그려본 적이 없다.

가장 훌륭한 감리회사라면 시공업체에 따라 감리비용을 차등적으로 받을 것이다. 시공능력과 품질관리 시스템이 허술한 건설업체에 대해서는 엄청난 감리비용을, 이러한 시스템이 훌륭한 업체에게는 저렴한 감리비용을 부과할 것이다.

이렇게 하면 모든 건설업체는 엄청난 감리비용을 절감하기 위해 앞을 다투어 가면서 시공능력과 품질관리 능력을 향상시키려고 노력할 것이다. 이렇게 해놓으면 대통령이 일일이 나서서 엄명할 필요없이 감리회사와 건설업체간에 치고 받는 싸움을 계속해 가면서 발전할 것이다. 바로 이러한 것이 [사회발전 자동화 시스템]인 것이다.

그러나 한국의 감리는 하나의 통과의례요 먹이 사슬에 불과하다. 감리 능력도 없다. 따라서 감리사는 공무원의 시녀에 불과하다. 한국에 만일 훌륭한 감리회사들이 양성되고, 이들이 원칙대로 감리활동을 한다면 공무원은 먹을 일이 없어 살맛을 잃을 것이다.

삼풍백화점과 같은 엄청난 프로젝트에 대해서는 가장 훌륭한 감리회사가 감리를 해도 벅찬 일이었다. 그런데 한국정부는 이를 구청 주택과장에게 맡긴 것이다. 전문지식은 없고, 이집 저집 다니며, 불법개축 건수나 찾아내 돈을 챙기기로 소문나 있는 구청 주택과장이 삼풍백화점 안전도에 대해 전권을 쥐고 도장값을 받은 것이다. 삼풍에서 발생했던 천여명의 인명은 바로 정부의 못난 시스템이 절단 낸 것이다.

민관합동점검반을 편성해 모든 건축물의 안전여부를 점검하겠다는 것은, 듣기에는 그럴 듯해도 구체적으로 생각하면 소가 웃을 일이다. 그 엄청난 건축물에 대해 [한시적으로 운영될 민관합동점검반]이 무슨 수로 3년에 한 차 레씩 안전점검을 실시한다는 말인가.

누가 그 많은 건물에 대해 매 3개월마다 안전을 점검한다는 말인가. 이 땅에 사고의 대상이 건물붕괴 뿐인가. 철로, 지하철, 홍수, 선박, 항공, 가스, 교량 등에 대한 안전점검은 누가 다 한다는 말인가.

시설을 관리하는 사람들에게 새로운 안전지식을 전파하고 교육하는 일은 누가 한다는 것인가. 새로운 안전지식은 누가 개발할 것인가. 정부는 아직도 시스템에 대한 발상을 하는 것이 아니라, 몸으로 때우려는 발상과 말로 때우는 발상만 하고 있는 것이다.

정부에는 매년 2,000억원 정도의 수해 예산이 반영돼 있다. 수해가 나면 이 예산은 긴급을 요한다는 명분으로 [수의계약]에 의해 마구 방출된다. [수의계약]에서는 엄청난 콩고물이 떨어진다.

사고가 나야 공무원들에게 이익이 돌아오는 데, 그들이 무엇 때문에 사고위험을 호소해 오는 주민들에게 귀를 기울이겠는가. 더러는 [공무원도 사람인데 설마] 하는 사람들이 있다.

천사와 같은 소시민은 이런 생각을 할 수 있다. 그러나 국가를 관리하는 사람은 이렇게 [순진]해서는 안 된다. 이 나라에는 선진국처럼 사고예방 및